[정책 이슈 브리핑 - 2014. 10. 27]

전시작전통제권 전환 무기 연기, 주요 논점과 비판 및 주장

김수현(평화-통일 정책연구위원)

□ 상황 : 한미안보협의회(SCM)의 주요 합의 사항과 파문

O 전시작전통제권 전환 사실상 무기 연기 합의, 국방장관은 ‘전환의지 확고, 2020년대 중반 전환가능’ 호도

- 한국과 미국 당국은 23일(현지시간) 워싱턴에서 열린 양국 국방장관 간 제46차 안보협의회(SCM)에서 2015년 12월 1일로 예정됐던 전시작전통제권(이하 전작권) 전환 시점을 재연기하며, ‘조건에 기초한 전작권 전환’을 추진하기로 함. 양국이 제시한 전작권 전환의 조건은 ▲안정적인 전작권 전환에 부합하는 한반도 및 역내 안보 환경 ▲전작권 전환 이후 한미 연합 방위를 주도할 수 있는 한국군의 핵심 군사능력 구비( 및 미국의 보완·지속 능력 제공) ▲국지도발과 전면전 초기 단계에서 북한 핵·미사일 위협에 대한 한국군의 필수 대응 능력 구비( 및 미국의 확장억제 수단과 전략자산 제공 및 운영) 등 3가지임.

- 부합하는 역내 안보 환경 등 이들 조건이 전반적으로 모호하고 광범위하며, 핵심조건이라 전해지는 북한의 핵?미사일 위협에 대한 한국군 대응능력구비라는 것이 ‘킬-체인(Kill-Chain)과 한국형 미사일 방어체계(KAMD)를 2020년대 중반까지 발전시켜 나간다’고 할지라도, 북한도 현재에 머무르지 않고 그 능력을 강화시킬 것이기에 궁극적으로 완비하는 것이 불가능해 사실상 무기 연기했다고 할 수 있음.

- 사실상 무기 연기된 것이라는 판단은 심지어 조선일보 등 보수 언론도 공유하는 것임. 그럼에도 한민구 국방장관은 “전작권 전환의지는 확실하며 2020년대 중반이면 가능할 것”이라고 사실을 호도.

- 야당과 시민단체는 공약포기이고, 주권포기라고 비판하며 대통령이 사과하라고 주장. 청와대와 정부 당국, 여당은 “공약의 철저한 이행보다는 국가안위라는 관점에서 봐야할 사안”이라며 “북의 핵·미사일 위협 증가에 따른 불가피한 선택”이라고 주장. 심지어 한민구 장관 등은 “군사주권 포기가 아니다”고 강변.

O 연합사 본부 용산기지 유지와 주한미군 대화력전 수행전력 동두천 기지 잔류

- 공동성명 제11항에서 “전작권 전환이 이루어질 때까지 필수 최소 규모의 인원과 시설을 포함한 연합사령부 본부를 현재의 용산기지 위치에 유지하기로 결정하였다.”고 천명. 서울시 관계자는 당혹스러워하며, “원래 계획이 최대한 유지되도록 정부와 협의해 나가겠다.”고 밝힘.

- 동두천에 있는 210화력여단과 관련해서는 공동성명 제4항에서 “심화된 북한의 장사정포 위협에 보다 더 효과적으로 대응하기 위해 주한미군의 대화력전 수행전력을 한국군의 대화력전 능력증강 계획이 완성되고 검증될 때까지 한강 이북 현 위치에 유지하기로 결정하였다.”고 명시. 다만 “주한미군의 대화력전 수행전력은 한국군의 동 전력증강계획이 완성 및 검증되면 평택 캠프 험프리 기지로 이전할 것이다. 한민구 장관은 2020년경까지 개전 초 임무를 수행할 수 있는 한국군의 대화력전 전력증강을 완료하기로 약속하였다.”고 명시해 그때까지 잔류할 가능성이 높은 것으로 판단됨. 동두천시와 시민단체 등은 “지역경제가 폐허가 될 것”이라며 “미2사단을 예정대로 전부 이전하라”는 성명을 발표함.

- 한민구 국방장관은 "YRP(용산기지이전계획)는 상호 협의를 통해 이전계획의 조정이 가능하도록 돼 있다", 윤병세 외교장관은 “기본적으로 법적 구속력을 창출하는 합의라기보다는 군사당국간 합의”라며 “국회 비준동의 대상은 아니라고 본다.”는 입장.

- 당을 비롯한 야당의 기본 입장은 ‘(연합사와 210화력여단의 잔류에 따라) 국회 비준을 받은 YRP와 LPP(연합토지관리계획)에 중대한 변화가 생긴 것으로 국회 동의가 필요하다’는 것임.

O 동맹협력의 범위 및 수준의 확대-심화와 한-미-일 정보공유 추진

- 공동성명 2항에서 “21세기 지역 및 범세계적 안보를 위한 협력을 증진하는 등 동맹협력의 범위와 수준이 지속적으로 확대·심화되어야 한다는 공동의 인식을 재확인”하였음을 천명.

- 이는 전작권 전환의 조건으로 천명한 ‘역내 안보 환경’과도 연계된 것으로 대만해협 양안 간 분쟁, 센카쿠열도(댜오위다오) 및 남사군도 등 중국 대 일본 및 동남아 국가 간 분쟁 발생시 미군과 함께 개입하게 될 가능성을 열어두게 됨.

- 공동성명 13항에서 “북한의 핵·미사일 위협에 대한 한·미·일 정보공유의 중요성을 재확인하였다. 양 장관은 2014년 5월 샹그릴라 대화에서 논의된 대로 한·미·일 정보공유방안을 지속 협의해 나가기로 하였다.”고 천명.

- 이번에 사드의 배치와 관련해 직접 논의는 하지 않았다고 하는데 중국과 러시아의 반발 등에 따른 더 큰 차원에서의 전략적 고려와 미국의 재정적 요건 등에 따른 것이라서 미국의 결심, 한국의 재정적 부담에 따라 나중에라도 추진될 수 있다고 판단됨. 그리고 설사 사드 체제를 한국에 배치하지 않는다고 할지라도 전방인 한국의 KAMD를 발전시키고 이를 미일의 전역 MD체제와 결합시키려 하는 것은 분명함. 나아가 이명박 정부 당시 직접 한일 군사협정을 체결하려다가 역풍을 맞은 것을 고려해 미국을 매개로 한미일 3각 군사동맹의 발판을 놓으려는 것으로 판단됨.

□ 검토 의견 : 전작권 전환 관련 현실적 상황 판단과 핵심 논점에 대한 주장

O 전작권 전환, 이 정권 내에 불가능해짐. 차기 정권 내에는 이뤄질 수 있도록 해야

- 이명박 정부 시절 한 차례 연기한 전작권 전환(우리 입장에서는 환수)을 2015년 말 예정대로 추진하겠다고 공약한 박근혜 정부가 그 입장을 스스로 철회하고 사실상 무기 재연기를 합의한 것은 복지 및 경제민주화 공약 후퇴에 이은 국민 기망과 배신의 전형임. 안보환경이 급격히 악화된 것처럼 호도하지만, 북이 3차 핵실험을 한 이후인 대통령직 인수위원회 보고서와 취임 이후 국정과제 보고서에도 계획대로 전환 추진을 공언한 바 있음. 군사주권 회복을 포기한 채 안보를 미국에 위탁하는 비자주성과 무능력의 극치라고 할 수 있음.

- (그러나) 북핵 문제가 갑자기 완전 해결되거나 국민의 힘으로 박근혜 대통령을 하야시키지 않는 이상, 이번 한미 당국 간 합의가 현 정권의 임기 내에 바뀔 가능성은 없음.

- 하지만 전작권 전환 합의와 연기, 재연기의 과정은 한국 정부의 판단과 의지에 따라 한미 당국 간 합의가 바뀔 수 있음을 증명. 즉 차기 정권에서 필히 전작권을 환수하겠다는 의지를 갖고, 국민적 합의와 공감을 이뤄가는 것이 필요. 그런 의미에서 (새누리당 일부 의원도 인정하는) 단지 공약의 파기 차원이 아니라, 정부당국과 보수 진영이 이야기하는 상황 논리이자 해법이기도 한 ‘북 핵·미사일 위협의 고조와 전작권 전환 연기 불가피성’의 논리를 깨고 현 합의의 문제점을 논파해야할 것으로 판단됨.

O 북의 핵·미사일 능력 증강과 대응책

- 전작권 전환 연기 합의에 즈음해 스카파로티 한미 연합사령관과 한민구 장관 등이 “북한이 핵탄두 소형화 능력을 갖춘 것으로 추정된다.”고 밝힘. 스카파로티는 소형화한 핵탄두를 미사일에 탑재할 수 있는 능력을 갖춘 것으로 보인다고 그 함의를 부가 설명함. 그리고 한민구 장관은 북한이 우라늄탄도 갖춘 것으로 보고 있다고 함. 군과 정보당국은 북이 2010년 말 이후 연간 최대 40kg의 고농축우라늄을 생산할 수 있다고 평가하고 있는데 이는 우라늄탄을 2개 정도 생산할 수 있는 양임. 영변 핵시설까지 재가동해 핵무기 생산체제를 풀가동하면 매년 5~10개 정도의 핵무기를 생산할 수 있다는 분석도 나오고 있음.

- 한미 당국은 북 핵·미사일 능력 제고에 대해 KAMD와 킬-체인의 구비를 통해 대응하겠다고 하지만 이는 어불성설임. 첫째, 현재 배치를 추진하고 있는 KAMD와 킬-체인은 고정된 시설을 탐지하고 요격할 수 있는 수준임. 2020년대 중반에 설사 그 체제를 완성한다고 해도 북이 핵탄두를 소형화해 미사일에 탑재할 수 있다면 핵탄두 장착 스커드나 노동 미사일을 이동식 발사대에 탑재하거나, 최근 빈번하게 발사 실험을 한 신형 단거리 지대지 미사일과 신형 방사포처럼 차량 등 이동식 발사대에 탑재하고 사거리가 짧은 발사체에도 핵탄두가 장착된다면 탐지와 요격이 사실상 불가능함. 둘째, 북이 아직 핵탄두를 소형화하지 못했다고 하더라도 고농축우라늄 시설은 공간을 적게 소요하고 은닉이 쉬워 플루토늄을 생산하는 영변 핵시설과는 달리 타격도 거의 불가능함.

- 스카파로티와 한민구의 발언 시점이 오해를 살 수는 있지만 북의 핵·미사일 능력이 크게 증강된 것 자체는 객관적 사실로 보임. 그런데 이것이 전작권 전환을 연기할 사유는 되지 않음. 북의 핵·미사일 문제는 그 나름의 해법을 통해 추구할 일이지, 전작권 전환을 하지 않는다고 해결될 일이 아님. 한국군 자체의 대응능력 구비를 이야기하지만 그것은 앞에 살펴본 요인들에 의해 북 핵-미사일에 대한 완벽한 군사적 대응은 기술적으로 거의 불가능함. 미국이 현재 갖추고 있는 기술 수준과 장비로도 그러함.

- (그리고) 북의 핵·미사일 능력 증강을 일시적으로라도 유예시키는 것은 6자회담 등 대화의 재개밖에 없음. 그리고 비확산에서 나아가 비핵화를 이루기 위해서는 북이 스스로 그런 정책을 취하도록 유도할 수밖에 없으며, 이는 결국 비핵화와 평화협정 체결, 수교 등 체제 인정과 안보의 교환을 통해서만 달성할 수 있음. 대화를 통한 해결의 불가피성은 북핵 20여년 역사가 가르쳐 준 교훈이자, 그 해법으로서 포괄적 대타결의 원칙 역시 9.19공동성명 등으로 합의 본 바가 있음. 다만 과거에는 북의 핵 능력이 고도화되지 않은 상황에서 그것을 막는 비핵화에 우선했다면, 이미 사실상 핵보유와 투발 능력을 갖추었기에 비핵화 6자회담과 평화체제 4자회담, 북미 및 남북 등 양자 회담을 병행하는 적극적 해법이 필요함. 그런데도 이번 SCM에서 한미는 “핵프로그램과 관련된 모든 활동을 즉각 중지하고 모든 핵무기와 현존하는 핵프로그램을 완전하고 검증 가능하며 불가역적 방식으로 포기”하라는 강경한 입장을 천명하면서도, 평화협정 체결 등에 대한 어떤 긍정적 시그널도 없이 “정전협정이 한반도 평화와 안정을 유지하는데 필수”라는 고루한 입장만 되풀이. 강경하고 고루한 입장 천명이라는 동전의 다른 면인 ‘전략적 인내’라는 미명의 무대응과 방기에서 벗어나 전향적이고 적극적인 해법을 모색하는 것이 필요함. 하지만 이것은 부시 정부 2기 때처럼 오바마 정부가 중간 선거 이후 정책의 대전환을 모색하거나, 차기 한국 정부에 기대할 수밖에 없는 상황이라고 판단됨.

- 그런데 북 핵·미사일의 해법은 제시하지 않은 채, 그것을 핑계로 한국 정부의 외교·안보적 입지를 약화시키는 전작권 전환 무기 연기에 합의한 것은 현 정부뿐만 아니라, 차기 정부에게도 크게 부담이 될 것임.

O 친미 대 반미가 아닌 비정상성의 정상화, 한국의 외교안보 위상 제고의 문제

- 한국의 수구적 보수진영이 전작권 환수를 반대하는 일차적인 논리는 그들이 좌파로 규정하는 노무현 정권의 반미적 정책의 결과라는 것임. 그러나 작전통제권 환수는 주권 국가라면 당연히 추진해야한다는 판단과 요구 속에 이미 노태우 정권 때 추진된 것임. 그것이 한미 군부의 반발과 북핵 문제 발발 등의 요인에 부딪혀 평시작전통제권 환수로만 제한되었다가, 노무현 정권에서 미국의 해외주둔군 전략적 유연성 제고 및 주둔국 방위의 주둔국화(주둔 미군의 부담 최소화) 등과 맞물려 합의에 이른 것임. 즉 이것은 길게 보자면 닉슨 독트린 이후, 짧게 잡아도 부시 행정부 이후 추진된 미국의 ‘군사적 영향력의 유지 속에서도 부담의 최소화, 동맹의 성격 변환’ 전략과 한국의 방위에서 자주성 제고와 한반도 안보 문제에서 위상 강화 욕구가 맞물린 결과라고 할 수 있음. 즉, 1950년 전쟁이 발발하자 한국의 힘만으로 한국을 지킬 수 없는 상황에서 전시작전권을 양도했던 비정상의 상태에서 한국의 힘이 제고됨과 함께 정상적 상태로 변화하는 것이라고 할 수 있음. 전작권을 가지면서도 동맹을 유지하거나 미군이 철수하지 않는 것은 불가능한 것이 아니라 미영 동맹, 미일 동맹 등 미국의 여타 동맹에서 보듯이 일반적인 사례에 불과함.

- 또한 정전체제라는 비정상의 상황에서 평화체제로의 전환에 있어 한국이 북한 및 주변국에 무시당하지 않고 능동적, 주체적으로 참여하기 위해서도 전작권 환수는 필수적 요소라고 할 수 있음. 세계적 체제에서 자주성을 제고시키는 것이 어떤 것이냐에 대해서는 논란이 있겠지만, 2007년 정상회담 회의록에서 보듯이 북한은 한국의 자주적 의지가 너무 부족한 것 아니냐, 그것이 한반도 문제를 푸는 데 있어서도 편향으로 나타나는 것 아니냐는 생각을 갖고 있음. ‘탈미나 반미가 자주화는 아니라는, 평화를 구조화시키고 남북관계를 진전시키는 과정을 통해 자주성을 제고할 것’이라는 주장이 옳다고 할지라도, 한국의 전작권 부재 상황이 북한의 ‘한국을 당사자로 인정하지 않는 평화협정 체결' 주장, 핵 문제 뿐만아니라 '한반도의 주요한 군사외교적 문제에서 한국은 당사자로 낄 자격이 없다'며 무시하는 전략 등에 이용당한 측면을 이제는 극복해야 할 것임.

O 한국군을 믿을 수 없다? 한국군의 질적 성장, 한국 주도 평화를 위해서도 전작권 필요

- 한국군이 각종 군납 비리, 첨단무기라는 미명의 엉터리 국산 무기 양산과 F-35A 등 비싸고 비효율적인 미국 무기 도입으로 국민의 실망을 사고 있는 것은 사실임. 하지만 북한의 총 GNI에 맞먹거나 능가하는 국방비를 쓴지 오래되었으면서도 한국군의 능력이 부족하다고 주장하는 것은 자기 비하이거나, 그것이 아니라면 군의 총체적 부패 그리고 그것을 제어하지 못하는 정부의 무능을 자기 고백하는 것에 다름 아님. 이는 강력한 국방개혁이 필요한 사안이지 전작권 환수를 연기할 이유는 될 수 없음. 오히려 전작권이 부재한 상황에서 미국의 자국 무기 도입 유도와 이에 부화뇌동하며 주도하는 '육방부', 그리고 기득권을 인정한 가운데 자행되는 각군의 나눠먹기식 구조에 따른 것이기도 하기에 전작권 조기 환수가 국방개혁에도 도움이 될 것임.

- 연평도 사태 등 서해 교전에 대한 대응에서의 무능함, 그러면서도 최근 확전을 두려워하지 않는 듯한 광포한 대응이 미덥지 않은 점도 있음. 그래서 전쟁을 원하지 않는 사람들 중에서 어떤 이들은 차라리 전작권이 미군에게 있는 게 낫다는 자조적인 목소리도 내고 있는 상황임. 그러나 현재의 상황은 역으로 전시작통권과 평시작통권의 이원화, 전작권이 부재한 상황에서 최종적 상황 판단에서의 책임성이 부재한 결과이기도 함. 지난 1994년 1차 핵위기 당시 미국이 한국의 의지와 무관하게 영변을 폭격하려 한 상황을 복기하고, 차후 한반도에서의 위기 상황 시 일본군을 개입시키거나 미국이 관여하는 역내 갈등 발생 시 한국군을 개입시킬 가능성을 차단하기 위해서는 전작권 환수가 반드시 필요함.

- 일부 무기체제에서의 문제점에도 불구하고 한국군 보유 무기 중 상당 부분의 질적 수준은 이미 세계적 수준이며, 핵과 탄도미사일 등 일부 비대칭 무기를 제외하고는 북한을 압도하고 있음. 과거에는 근육만 있고 눈이라고 할 수 있는 정보, 정찰 능력이 부족하다고 했음. 그러나 조기경보통제기에 도입 예정인 글로벌호크, 정보정찰위성까지 배치되면 강력한 눈도 갖추게 될 것임. 그러나 천문학적 돈을 들여 근육을 키우고 날카로운 눈을 갖춰도 스스로 판단하고 작전을 구사할 능력을 갖추지 않는다면, 어린 아이에게 총을 쥐어주는 것과 다를 바 없음.

- 결론적으로 한국군이 핵심적으로 결여하고 있는 바는 첨단 무기가 아니라 바로 전작권이며, 우리의 평화를 지키기 위해서도 필요한 바는 바로 한국 정부의 적극적 평화 창출 전략과 함께 그것을 뒷받침할 전작권이라고 할 수 있음.