[정책이슈브리핑]

                 지방정부 파산제 도입 문제점과 대응방향

                                                             윤재설 정의당 정책연구위원(지방자치)

□ 현황

○ 지방정부 파산제 도입은 지난해 12월 새누리당 당헌당규개정특위가 기초단위 정당공천제 폐지와 연계시키는 방안으로 제시한 데 이어 황우여 대표가 1월14일 신년 기자회견을 통해 지방정부 혁신의 방안으로 공식 제안한 바 있음.

○ 황 대표는 “100조원이 넘는 지방정부 부채와 72조원이 넘는 지방 공기업 부채는 더 이상 묵과할 수 없는 상황으로 이제 부채와의 전쟁을 치러야 한다”며 “지방재정의 건전성 확보를 위해 지자체 파산제도를 심도 있게 검토하겠다”고 밝힘.

○ 유정복 안전행정부 장관이 1월27일 조선일보와의 인터뷰에서 “민선 지방자치 부작용 중에 대표적인 게 재정 문제”라며 “지자체 파산제도 등도 검토할 필요가 있다. 무책임한 자치단체에 대해선 경종을 울려야 한다. 금년에라도(파산제 법제화를) 당과 협의하겠다”고 언급하면서 안행부가 해외 사례를 비롯한 본격 검토에 돌입.

○ 안행부는 ‘파산’이란 용어가 ‘청산’의 의미로 사용되고 있는 점을 감안해 ‘회생’의 의미에 가까운 용어를 사용하는 방안을 검토 중인 것으로 알려짐.

○ 파산 시점은 지자체가 지급불능상태에 빠져 만기가 된 부채를 30일 이상 갚지 못할 때 등이 검토되고 있음.

○ 이와 관련 새누리당 이노근 의원은 지방재정 위기경보체계 및 강제적 재정 건전화 절차 도입을 골자로 하는 지방재정위기관리법(가칭) 제정을 준비하고 있다고 밝힘.

○ 국회 법제실에 의뢰된 법안 주요내용에 따르면 지자체가 건전재정의 원칙을 현저히 위반하고 있다고 인정되는 경우 안전행정부 장관이나 관할 특별·광역시장 및 도지사가 지자체의 파산을 대법원에 제소할 수 있도록 하고 대법원이 파산을 선고하면 해당 지자체에 비상재정관리단이 파견돼 재정 운영을 관리·감독하도록 함.

○ 이 의원은 법안 초안이 나오는 대로 내부 검토, 공청회를 거쳐 가능한 한 빨리 법안을 발의한다는 계획.

○ 황우여 대표는 2월4일 국회 교섭단체 대표연설에서 “지방정부와 지방 공기업 재정이 악화되는 상황을 더 이상 방치할 수 없다”며 “지방정부 파산제도를 도입하고 지방정부의 자구노력을 의무화해서 책임성을 확립하겠다”고 거듭 밝힘.

○ 여야 합의로 국회에 설치하기로 한 지방자치발전특별위원회에서도 지방정부 파산제 관련 논의가 진행될 것으로 예상됨.

○ 한편 민주당은 새누리당이 이같은 움직임에 대해 “지방자치 쇄신안을 밀어붙이면서 정당공천제 폐지 약속을 이행하지 않으려는 꼼수”라며 비판.

□ 지방자치단체 파산제 의미

○ 지방자치단체 파산제도는 지방자치단체가 재정수입의 급감과 과도한 지출로 인하여 자력으로 지방채 상환을 하지 못하거나 통상적인 행정서비스 제공을 하지 못하는 경우 중앙정부 혹은 상급자치단체가 개입하여 지방자치단체 고유의 자주재정권을 잠정적으로 인수하거나 재정에 관한 의사결정에 대한 승인권을 보유하게 함으로써 지방자치단체의 재정상 의사결정권을 제한하는 것임.

○ 지방자치단체의 파산은 시장원리에 따른 파산과 계층제적 원리에 따른 파산으로 나눠지는데 우리나라는 지방채 시장이 거의 존재하지 않고 있기 때문에 미국과 같이 시장원리에 의해 지방자치단체 파산이 이뤄질 수 없고 중앙정부 혹은 광역자치단체의 감독 권한에 입각한 계층제에 의한 파산이 적용 가능.

○ 파산선고를 받은 자치단체는 자치단체장의 직무가 정지되고 중앙정부의 관료가 파견되어 지방행정을 총괄하게 됨.

□ 지방재정위기 사전경보시스템과의 차이

○ 지난 2011년 3월 지방재정법 개정을 통해 지방재정 위기를 경고하는 사전경보시스템이 2012년부터 가동되고 있음.

○ 이 제도에 따르면 지방재정법시행령 제65조의2제1항의 6가지 지표 중 하나가 심각기준에 해당할 경우 해당 지방자치단체를 재정위기단체로 지정할 수 있도록 하고 있음.

○ 재정위기단체로 지정된 지방자치단체의 장은 안전행정부 장관에게 재정건전화계획을 제출해야 하며 중앙정부는 이 계획의 수립 및 이행상황에 대해 필요한 사항을 지도 및 권고할 수 있도록 함.

○ ‘주의’ 단계에서는 지방정부가 재정건전화 계획을 의무적으로 제출하도록 하고 ‘위기’ 단계로 지정되면 지방채 발행과 신규 재정투융자사업 예산 편성이 제한되는 등의 불이익을 받도록 함.

○ 이처럼 지방재정위기 사전경보시스템은 일정한 기준에 따라 사전적으로 지방재정위기를 예방하고 일정 기준을 위반한 지방자치단체에 대해 중앙정부의 승인을 통해서 재정재건을 강제하는 광의의 파산제도라고 할 수 있음.

○ 이와 달리 지금 논의되고 있는 지방정부 파산제는 중앙정부가 파산관재인을 통해 파산선고를 받은 지방자치단체의 예산편성?집행권 등 자치권을 회수하는 등 지방자치 기능을 일시적으로 정지시키는 의미를 갖고 있음.

□ 외국의 지방정부 재정위기관리제도

1. 미국

○ 미국은 지방정부의 자치권을 훼손하지 않은 상태에서 상급정부의 재정지원과 감독을 통해 재정을 재건하는 방식 외에 △파산관재인을 통한 재정재건 △연방파산법에 의한 재정재건제도를 채택하고 있음.

○ 일부 주에서 운영되고 있는 파산제는 주지사에 의한 시장의 해임, 시의회 입법기능 정지 등 지방정부의 자치권을 대폭 제약하고 주지사가 임명한 파산관재인이 파견되어 통상 5년간 행정, 재정적 권한을 행사하는 특징을 갖고 있음(매사추세츠주 첼시市).

○ 파산관재인의 책임 하에 재정재건계획을 편성하고 집행하여 지방재정을 재건하며, 주정부는 지방정부의 재건을 위하여 재정적 지원을 제공.

○ 이와 달리 파산법원에 의해 시장의 방식으로 조정이 이뤄지는 방식도 있음. 미국의 특별한 제도로 지방정부가 파산하는 것을 법적으로 인정하는 것임. 연방파산법 제9장(Chapter 9)에 의한 파산을 통해 재정을 재건하는 방식임. 즉 지방정부가 연방파산법 제9장에 의거한 파산을 신청할 수 있고, 법원(연방파산재판소)이 파산을 인정하면 지방정부는 채권단과의 협의를 통해 채무조정계획안을 작성하고 채권단의 승인을 받으면 법원이 이를 허가하는 방식임(캘리포니아주 오렌지 카운티).

○ 이는 자치권을 박탈하는 파산관재인 제도와는 달리 선출직 공무원의 권한과 지방자치 통치기구를 그대로 유지하는 특징을 갖고 있음.

2. 일본

○ 일본은 유바리(夕張)시의 파산을 계기로 ‘지방공공단체재정의 건전화에 관한 법률’을 2007년에 제정.

○ 기존의 재정분석지표로는 재정건전성을 정확하게 파악할 수 없다고 판단하여 일반회계?특별회계?공영사업회계(공기업특별회계 포함)까지 포함하여 산출한 연결실질적자비율, 보통회계와 공영기업 공채비 원리상환액이 일반재원에서 차지하는 비율을 의미하는 실질공채비율, 모든 회계의 지방채 잔액과 다른 회계의 지방채상환을 위해 부담해야 하는 금액과 채무부담행위에 의거한 지출예정액이 일반재원에서 차지하는 비율인 장래부담비율 등을 따져 일정 기준을 초과하면 조기건전화단체, 재정재생단체로 지정할 수 있도록 함.

○ 조기건전화단체에 지정되면 해당 지방자치단체는 재정건전화계획을 총무대신 또는 도도부현지사에게 보고하며 필요하면 총무대신 또는 도두부현지사는 필요한 권고를 할 수 있음.

○ 재정재생단체에 지정되면 재정재생계획을 수립하여 총무대신 또는 도도부현지사의 승인을 받아야 함. 지방채 발행은 물론 일반공공사업체 채권발행도 제한됨.

3. 독일

○ 독일은 연방과 주의 재산에 대한 파산절차를 허용하지 않고 있으며 공기업도 파산대상에서 제외됨.

○ 다만 상급정부가 재정위기에 빠진 지방정부에 자문을 하거나 감독을 하고 있으며 통상적인 감독권한으로 재정안정이 이뤄지지 못하는 경우에는 감독기관이 임시위원회를 설치하고 이 임시위원회에 상당한 권한을 부여해 재정건전화를 추진.

○ 일부 주에서는 임시위원회의 권한을 대폭 강화시켜 필요한 경우 시장의 직위를 대신할 수 있도록 법률로 규정하고 있음.

□ 지방정부 파산제 도입의 문제점

1. 실효성의 측면

○ 지방재정 위기의 예방과 관리를 위한 다양한 제도적 장치가 이미 마련되어 있음. 지방재정 분석?진단, 앞서 언급한 지방재정위기 사전경보시스템 외에도 중앙정부가 채무상환비비율, 예산대비채무비율, 일반재원 대비 한도액 등을 기준으로 지방채 발행 총액한도를 제한하고 있으며 일정 규모 이상의 지출에 대한 상급 자치단체나 중앙정부의 투·융자 심사를 거치도록 하고 있음.

○ 또한 중앙정부가 중기지방재정계획 수립기준과 지방예산 편성기준을 마련해 내려보내고 있으며 지방계약과 지방금고운영 등에 있어서도 중앙정부의 지도를 받도록 하고 있음.

○ 무엇보다 우리나라 지방정부의 재정자립도가 매우 낮고(2013년 기준 51.1%), 국세와 지방세 비율이 8:2로 극심한 불균형을 나타내고 있음.

○ 더구나 지방정부의 권한이 매우 제한적이라는 점에서 파산제를 도입하더라도 파산관재인이 사용가능한 수단이 많지 않음.

○ 지방정부 파산제는 오히려 지방정부의 중앙정부 의존도를 더욱 심화시켜 지방자치를 퇴행시키는 결과를 빚게 될 가능성이 높음.

2. 중앙정부의 책임 회피

○ 지방정부 파산제 도입의 근거로 축제 등 전시성 행사 진행, 호화청사 건립 등 지방정부의 예산낭비 등이 거론되고 있음.

○ 서울시의 세빛둥둥섬, 강원도의 평창 알펜시아 리조트, 인천의 월미은하레일, 용인과 의정부 등의 경전철, 태백의 오투리조트 등 지방자치단체장의 무분별한 사업집행은 비난 받아 마땅하나 지방재정 위기의 주된 책임은 지방정부가 아니라 중앙정부에 있음. 파산제 도입은 이런 책임을 전적으로 지방정부에 돌리려는 의도에 다름 아님.

○ 현재 지방재정 위기는 △이명박 정부의 대규모 감세(부동산교부세 10.3조원 등 총 29.1조원) △부동산시장 활성화 명목으로 시행된 취득세 감면(2010~2012년에만 13.3조원 감면) △무상보육 등 중앙정부의 복지사업 확대에 따른 지방비 부담 가중 때문임.

○ 게다가 무상보육과 기초연금 실시, 취득세 영구인하 등 지방재정에 영향을 미치는 각종 정책을 시행하면서 정작 지방정부와 사전에 협의조차 하지 않았으면서 재정위기의 책임을 묻겠다는 식의 적반하장에 다름 아님.

○ 또한 중앙정부가 위에 언급한 각종 지방재정 위기 관리제도 등을 통해 지방정부에 재정자율권에 개입하고 있기 때문에 지방재정 위기는 단순히 지방정부만 책임져야 할 문제가 아님.

3. 파산제를 도입하기에는 너무 낮은 재정자립도

○ 지방정부 예산에서 자체수입(지방세+세외수입)이 차지하는 비중을 나타내는 재정자립도가 2013년 기준으로 51.1에 불과.

○ 2013년 기준으로 지방자치단체 재정자립도가 광역시도 중 전남이 16.3%, 시군구 중 남원시가 8.6%, 강진군이 7.3%, 부산 서구가 13.6%에 달할 정도로 매우 취약한 수준임.

○ 2012년 기준으로 지방세수입으로 공무원 인건비조차 해결하지 못하는 지자체는 전체 244개 지방자치단체 중 125개, 지방세에 세외수입을 더한 자체수입으로도 인건비를 해결하지 못하는 지자체는 38개에 달함.

○ 이처럼 열악한 재정상황은 지방정부로 하여금 지역에 특화된 자체사업을 추진하기 어렵게 만들고 있으며 결국 국비, 도비 확보나 당장에는 빚으로 나타나지 않는 민자사업 추진으로 눈을 돌리게 하고 있음.

○ 미국은 국세와 지방세 비율이 56:45, 일본은 57:43인 것에 비해 한국은 8:2일 정도로 지방세 비중이 낮고 세출은 4:6으로 매우 기형적인 구조임.

○ 파산제는 지방정부의 재정자립도를 높이고 지방재정을 자율적으로 관리할 수 있는 권한을 부여한 이후에 논의되어야 할 문제임.

4. 지방재정, 파산제 도입이 필요할 정도인가

○ 2012년 기준으로 예산대비 채무비율이 지방재정위기 사전경보시스템상 ‘심각’ 수준에 해당하는 지방자치단체는 없으며 ‘주의’ 수준에 해당하는 지방자치단체는 광역시(세종시 제외) 가운데 인천시(35.1%), 대구시(32.6%), 부산시(30.8%) 등 세 곳임. 기초의 경우 강원도 속초시(22.7%)와 경기도 용인시(22.4%)가 높은 것으로 나타났지만 ‘주의’ 수준에는 해당하지 않음.

○ 2012년 기준으로 지방정부의 부채 이자율이 5% 미만인 곳이 전체 지방정부의 90% 이상을 차지.

○ 또한 2012년 전국 227개 기초자치단체 중 부채가 없는 곳이 49개, 10% 이하가 191개임.

5. 재정수지 적자와 공공부채는 절대악인가

○ 국가든 지방정부든 주민의 복리 증진을 위해 불가피하게 재정적자가 발생할 수 있고 꼭 필요한 사업의 수행을 위해 국채와 지방채 발행으로 재원을 마련할 수 있음.

○ 재정건전성 프레임은 적자운영을 통한 내수확대가 경제 활성화에 기여하는 측면을 간과하며 복지지출 확대를 억누르는 전가의 보도가 되고 있음. 지방정부 파산제 역시 재정건전성 프레임을 강화하는 유력한 수단으로 사용되고 있음.

○ 과도한 재정수지 적자와 공공부채는 개선되어야 하지만 재정건전성이라는 미명 하에 국가와 지방정부의 공공정책이 지나치게 제한되어서는 안 됨.

○ 징벌적 성격의 파산제 도입은 지방정부들이 알아서 세출을 줄이도록 강제하는 효과를 발휘해 필요한 사회복지 지출마저 줄어드는 것이 우려됨.

□ 지방정부 파산제 논의의 정치적 의미

○ 지방정부 파산제는 당초 정당공천제 폐지 논의의 물타기 측면으로 보였으나 황우여 대표의 신년연설을 통해 공식 제안된 것으로 보아 새누리당의 지방선거 전략 측면에서 제기된 것으로 해석됨.

○ 즉 수도권 지역 광역 및 기초 지방자치단체장의 상당수를 민주당이 차지한 상황에서 지방재정 위기의 책임을 지방정부에 전가하고, 기초연금 등 공약파기로 인해 악화된 여론을 지방정부의 선심성 복지지출에 따른 지자체 재정위기 문제로 돌리는 의도가 깔려 있다는 것임.

○ 따라서 지방정부 책임론과 재정건전성프레임에서 벗어나 중앙정부의 책임론과 복지지출 확대를 통한 경제 활성화를 적극적으로 제기할 필요가 있음.

□ 지방정부 위기 관리의 대안

1. 지방재정부담심의위원회 활성화

○ 무상보육 국고보조율 논란에서 볼 수 있듯이 지방재정에 영향을 미치는 중앙정부의 정책이 지방정부와의 사전조율 없이 일방적으로 추진되고 있음.

○ 현재 지방세 특례나 세율조정 등 지방세 수입에 영향을 미치는 정책을 추진하는 경우나 중앙정부의 지방이양사업 또는 국고보조사업으로 인해 지방에 재정부담을 주는 경우에는 지방재정법 상 지방재정부담심의위원회를 개최하여 심의하도록 하고 있음.

○ 정책을 시행하기 전에 수립 단계에서부터 지방자치단체와 충분한 상의를 할 수 있도록 하고 지방자치단체에 일정규모 이상의 부담을 주는 사업의 경우 자동적으로 심의를 실시하도록 내실화해야 함.

2. 지방공기업 채무, 민간투자사업 부담금의 지방재정통계 반영

○ 상당수 지방정부들이 예산제약으로 인해 자체사업을 지방공기업을 떠넘겨 편법으로 지방채를 초과 발행하는 경우들이 생김. 또한 공기업의 부채가 증가하면 민간투자 사업방식으로 사업을 추진해 잠재적 부채를 증가시키고 있음.

○ 현행 지역통합재정통계에는 지방자치단체, 공사 및 공단, 출자 및 출연기관, 지방교육재정이 포함되지만 수익형민자사업(BTO)의 운영비, 임대형민자사업(BTL)의 임대료 지급규모가 포함되어 있지 않음.

○ 2013년부터 지방채무 한도액 산정시 수익형민자사업의 지급액을 반영하고 있으나 지방재정법 시행령 제108조(채무관리사무)에는 반영되어 있지 못함.

○ 지방공기업의 개혁은 일시적인 부채감축이나 복리후생 절감으로 결코 달성되기 어려움. 무엇보다 낙하산인사 방지, 주민과 노동자 등 이해관계자의 이사회 참여, 열린공기업위원회 내실화 등 지배구조의 민주화를 위한 다양한 제도적 방안이 실현되어야 함.

○ 또한 지방정부의 재정적 부담을 가중시키는 잠재적인 부채임에도 불구하고 부채로 관리되지 않고 있는 민간투자사업에 대한 통제를 강화하고 통합재정통계에 포함시켜 관리해야 함.

3. 지방의회의 권한 강화

○ 현재와 같은 강시장-약의회 지방자치 구조로는 지방자치단체장의 낭비성 예산지출에 대한 지방의회의 견제가 매우 어려움.

○ 단체장의 인사권 하에 있는 지방의회 사무국은 지방의원보다는 단체장의 눈치를 볼 수밖에 없고 지방의원이 예결산심의, 입법조사 등을 보조할 인력 없이 지방정부의 예산낭비를 촘촘히 살펴보기 힘듦.

○ 공기업 사장, 고위 공직자에 대한 인사청문 과정이 없어 지방의회가 지방자치단체장의 인사전횡을 견제할 제도적 장치가 미비함.

○ 지방의회직 신설 등을 통한 지방의회 인사권 독립, 지방의원 보좌관제 도입, 인사청문회 도입 등이 필요.

4. 사업승인 주민투표제 도입 등 주민참여 확대

○ 지방재정법 개정으로 주민참여예산제가 도입되었으나 실제로는 형식적으로 운영되고 있으며 집행부가 편성한 예산 외에 떡고물 주듯이 떼어주거나, 집행부가 편성해야 할 예산을 선심 쓰듯 주민참여예산에 넣는 등 도입 취지에 어긋나게 운영되는 곳이 대부분.

○ 결정 권한을 주지 않고 제안의 권한만 주거나 일정한 수의 주민만 참여하도록 하고 소규모 예산에 한해서만 결정권을 주는 등의 소극적인 제도 운영으로 주민들의 참여의지를 꺾고 있음.

○ 편성 과정부터 개입할 수 있도록 주민참여예산위원회가 예산편성요구서를 제출할 수 있도록 하고 주민공람과 공청회 개최를 의무화해야 함.

○ 또 1억원 이상 자체예산이 소요되는 사업의 사전?사후 공개를 의무화하고 주민참여예산위원회의 검토를 제도화할 필요가 있음.

○ 이와 함께 일정 규모 이상의 자체예산이 드는 사업의 경우 반드시 사업승인 주민투표를 거치도록 하는 방안도 검토돼야 함. 미국의 경우 아무리 규모가 작은 사업이라도 공채를 발행해야 하는 사업은 반드시 주민투표를 거치도록 하고 있음(공채발행승인 주민투표제도, Bond Referendum).

□ 파산제 도입 관련 대응방향

○ 앞서 지적한 바와 같이 정부?여당의 파산제 도입 거론은 지방선거를 앞두고 ‘정권심판’을 ‘지방정부 심판’으로, ‘복지공약 후퇴’ 논란을 ‘포퓰리즘적 복지 망국론’으로, ‘중앙정부 책임’을 ‘지방정부 책임’으로 돌리려는 당리당략적 차원에서 비롯된 것이라고 볼 수 있음.

○ 지방정부 재정 악화의 원인은 기본적으로 중앙정부의 정책에서 비롯되는 바 중앙정부 책임부분을 강조하고 지방정부의 예산낭비와 관련해서는 지방의회와 주민참여예산제의 권한을 강화하여 단체장을 견제할 수 있는 제도적 장치를 마련하는 것이 바람직함.

○ 지방정부 파산제는 우선 지방재정을 튼튼히 하고 재정자율권을 획기적으로 강화한 후에 도입해도 늦지 않음.

○ 지방재정을 튼튼히 하기 위해서는 사회복지세, 사회복지교부금 도입을 통해 지방정부의 사회복지재원을 늘려야 함.

○ 국고보조사업의 지방비 부담을 줄여야 함. 이를 위해서는 기초생활보장, 무상보육, 기초연금 등 국가정책적 차원에서 추진되고 보편적 성격이 강한 사업의 경우는 전액 국고에서 부담하는 등 국고보조율을 높여야 함.

○ 무엇보다 지방의회에 다양한 정치세력이 진입할 수 있도록 선거제도를 개혁하여 견제와 균형을 기하는 것이 필요함.