누리과정 대란의 장본인
‘교부금으로 가능’ 설계.. 극심한 혼란 초래
“윤석열 정부 교부금 개편과 이주호 후보자의 만남”

박근혜 정부 시절, 대란으로 불릴 정도로 누리과정 예산을 둘러싸고 극심한 혼란 있었다. 이주호 후보자의 설계 잘못으로 빚어진 일이다.

누리과정은 2011년 5월, 국무총리 및 관계장관들의 ‘만5세 공통과정 도입 추진계획’ 발표가 출발점이다. 이듬해인 2012년에 만5세부터 시작되었고, 2013년에 만3~4세로 확대되었다. 재원은 만5세는 교부금, 만3~4세는 2015년부터 교부금 일원화였다.

박근혜 정부 시기에 본격 운영된 누리과정은 시작부터 논란이었다. 특히 시도교육청과 충돌하는 등 혼란과 불안이 상당했다.

교부금으로 전액 충당하겠다고 호기롭게 출발했으나, 경기 둔화 및 세수 감소로 교부금이 예상보다 부족해지면서 재원에 문제가 생겼다. 교육기관 아닌 곳에 교부금 지원이 법적으로 가능하냐는 다툼도 있었고, 교육감들과 제대로 된 상의 없이 정책 결정하는 비정상적인 과정도 거론되었다.

갈등과 봉합이 반복되었고, 충돌과 논란은 갈수록 커졌으며, 급기야 시도교육청들의 예산 미편성으로 보육대란 우려까지 낳았다. 정부는 편성 촉구, 의무지출경비 지정, 감사 등 다양한 방안으로 교육청을 압박했다.

잘못된 정책 설계가 사회적 갈등과 혼란을 초래한 사례다. 특히 교부금이 매년 3조원씩 증가한다는 그릇된 전망에 기반하여 방안을 수립한 것이 화근이었다. 여기에 이주호 후보자가 깊숙이 관여한 것으로 추정된다.

감사원에 따르면, 초등학교 만5세 입학으로 1년 낮추는 방안을 검토하다가 어렵겠다고 판단되자 그 대안으로 만5세 무상교육 방안이 모색되었다. 2010년 6월 22일 교부금으로 하는 방안을 대통령에게 보고하였고, 2011년 4월 29일 ‘만4세 공통과정 도입 추진계획’을 수립하였으며, 같은해 5월 2일 정책 발표를 하였다.

(인용은 파일에 있습니다)

대통령 보고 시기인 2010년 6월에는 이주호 교과부 제1차관이었고, 정책 수립 및 발표한 2011년 4월과 5월에는 교과부 장관이었다. 5월 2일 오전, 정책발표 자리에서 재정 관련한 질문에 이 장관은 “지방교육재정교부금이 내년부터 3조 원씩 계속 증가를 하게 된다”며, “교육청의 추가적인 부담 없이도 충분히 가능하다고 우리들이 추계가 됐기 때문에 그렇게 한다”고 답변했다.

(인용은 파일에 있습니다)

같은 논리가 이듬해인 2012년 1월 18일 ‘만3~4세 누리과정 도입방안’ 관계부처 합동브리핑에서도 나왔다. 당시 이상진 교과부 차관은 “정부에서도 중기재정계획의 전망이 있다”며, “교부금이, 특히 국고보다 지속적으로 증가하는 것으로 예측된다. 중기재정계획 범위 내라면 교부금에서 얼마든지 흡수할 수 있을 것으로 보고 있다”고 대답했다.

교부금 상황은 예측과 크게 어긋났다. 3조원씩 증가는 허언으로 돌아왔다. 도리어 2014년과 2015년에는 교부금이 감소하였다.

그런 가운데 대규모 예산이 소요되는 누리과정으로 재정압박이 심해졌다. 해법으로 등장한 것은 지방교육채 발행이었다.

2011년 발행액 0원이었던 기채는 2014년 3조 9천억원, 2015년 6조 1천억원으로 증가했다. 학교시설이나 명예퇴직 명목으로 발행한 후 우회적으로 누리과정 재정에 활용하는 경우도 생겼다. 시도교육청들의 빚은 연말 잔액 기준으로 2011년 2조 1천억원에서 2016년 13조 2천억원으로 크게 늘었다.

                                                                                        (단위 : 억원)

* 지방교육재정알리미           ** 기말잔액 : 2019년 19,416억원 / 2020년 16,221억원

이주호 장관 등 이명박 정부의 예측과 실제 교부금은 많은 경우 10조원 차이가 났다. 2011년에 예측하기로는 2015년 교부금이 49조 5천억원이었는데, 실제는 39조 4천억원이었던 것이다. 2014년 교부금은 차이가 5조원이었다. 누리과정 대란의 핵심 원인은 여기에 있다. 교육부도 언급한 바 있다.

(인용은 파일에 있습니다)

정의당 정책위원회 관계자는 “우리 사회에 큰 혼란을 주었던 보육대란은 누리재원 예측 실패가 원인으로, 이주호 후보자는 그 장본인”이라며, “정책설계 오류와 보육대란 초래에 대해 입장 표명 필요하다”고 말했다. 그리고 “교부금 개편 윤석열 정부와 이주호 후보자가 만나 어떤 결과를 초래할지 우려된다”며, “가령 유보통합의 경우 방향은 적절하지만, 재원대책도 없이 교부금으로만 추진할 경우 갈등과 혼란이 발생할 수 있다. 이주호 후보자 지명이 과연 적절한 인사인지 의구심 든다”고 밝혔다.

누리과정 예산 문제는 2016년 12월 법 제정을 거쳐 2017년부터 유아교육지원 특별회계가 설치되면서 숨통이 틔였다. 문재인 정부 들어 유치원은 교부금으로, 어린이집은 국고로 정리되면서 국면이 일단락되었다.

윤석열 정부는 교부금 중에서 일부를 고등교육 및 평생교육으로 돌리려고 한다. 유보통합 재원은 명확하지 않다. 갈등의 씨앗이 잠재되어 있다.

붙임 1. 누리과정 추진 경과
     2. 누리과정 관련 이주호 당시 장관의 답변