[정책 이슈 브리핑]

기초의원 선거구, 중선거구제 도입 취지에 맞게 3~4인 선거구 중심으로 개편돼야

                                                                                      2013. 12. 3.

                                                                              윤재설 정책연구위원

1. 현행 기초의원 선거구 획정제도

- 2005년 개정된 공직선거법에 따라 지역구 기초의원은 선거구당 2인 이상 4인 이하의 범위 안에서 선출하는 중선거구제도를 시행중

- 기초의원 선거구의 공정한 획정을 위하여 시.도에 자치구.시.군의원선거구획정위원회를 두도록 하고, 학계.법조계.언론계.시민단체와 시.도의회 및 시.도선거관리위원회에서 추천하는 자중에서 시.도지사가 위촉하는 11인 이내의 위원으로 구성하도록 함(법 제24조 3항)

- 기초의원 지역구는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 하나의 기초의원 지역구에서 선출할 의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 지역구의 명칭·구역 및 의원정수는 시·도조례로 정함(법 제26조 2항)

- 시·도의회가 기초의원 지역구에 관한 조례를 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 함(법 제24조 10항)

-기초의원 지역구는 하나의 시·도의원지역구 내에서 획정하여야 하며, 하나의 시·도의원지역구에서 지역구 기초의원을 4인 이상 선출하는 때에는 2개 이상의 지역선거구로 분할할 수 있음(법 제26조 4항)

2. 4인 선거구 분할 경과

⑴ 2006년 지방선거

- 2005. 8. 4 개정된 공직선거법에 따라 제주도를 제외한 15개 시.도의 자치구.시.군의원선거구획정 결과를 살펴보면, 당초 각 시.도의 선거구획정위원회 획정안보다 2인 선거구는 241개가 늘어났고, 3인 선거구는 2개 늘었으며, 4인 선거구는 122개가 감소하여 2인 선거구 607개(59.1%), 3인 선거구 381개(37.1%), 4인 선거구 39개(3.8%) 등 총 1,027개 지역구로 구성됨.

- 이는 선거구획정위원회의 획정안을 존중하지 않고 시도의회 다수당을 차지하고 있던 지금의 새누리당과 민주당 의원들이 자신들의 이해관계에 따라 4인선거구를 쪼갠 결과에 다름 아니었음.

- 서울, 대전, 인천, 대구, 경기의 시도의회는 4인선거구 전부를 2인선거구로 분할했으며 특히 이 과정에서 ‘새벽 날치기(대구시의회, 한나라당)’, ‘버스안 날치기(경상남도의회, 한나라당)’ 등 ‘4인 선거구를 2인 선거구로 분할’하기 위한 불법과 편법이 동원되었음.

- 선거구 획정안에 4인선거구가 없었던 울산과 원안을 통과시킨 광주를 제외한 전 지역에서, 다수 의석을 가진 정당 혹은 주요 정당 간의 담합과 공권력을 동원한 방청금지, 사전공지 없는 기습적인 본회의 개최, 안건설명과 토론 없는 통과 등으로 4인 선거구가 2인 선거구로 분할되었음.

⑵ 2010년 지방선거

- 이러한 4인선거구 분할은 2010년 지방선거를 앞두고도 여전히 자행되어 4인선거구가 강원 3곳, 경남 4곳, 경북 1곳, 전남 9곳, 충남 5곳, 충북 2곳 등 24곳에 불과했으며 서울, 경기, 인천, 대전, 대구, 부산, 울산, 광주, 전북은 한 곳도 없는 결과로 이어졌음.

3. 최근 동향

- 내년 지방선거를 앞두고 일부 시도의 선거구 획정위원회는 이미 획정안을 마련하였거나 잠정안을 마련하여 의사수렴중이며 다수의 선거구 획정위원회는 국회의 정치관계법 개정(국회의원 의석수 또는 인구 변동으로 인한 기초의원 정수 조정 등) 추이를 살피면서 논의를 미루고 있는 상황.

- 획정안 또는 잠정안을 마련한 곳의 경우 인구수 변동에 따른 일부 미세조정이 있거나 변동이 없는 곳도 있으나 인천시나 대구시의 경우처럼 획정위원회 단계에서 아예 4인선거구를 두지 않도록 하는 경우도 생기고 있음.

- 인천시 획정위는 소수정당, 시민사회단체의 반발이 거세자 재논의를 통해 4인선거구 대상이 되는 6곳 중 4곳은 4인선거구로 획정하였음.

- 대구에서는 당초 4인선거구 11개를 두기로 합의했던 선거구획정위원회가 지난 11월29일 느닷없이 무기명 비밀투표를 통해 4인선거구 전부를 2인선거구 22개로 분할하는 안을 통과시킴.

- 대구시의회는 지난 두 번의 지방선거를 앞두고 기초의원 선거구 조례를 개정하면서 새벽 본회의 등 날치기를 통해 4인선거구를 모조리 분할한 전력이 있었음. 이번에는 새누리당 일색의 대구시의회 의원들이 자기 손에 피를 묻히기 전에 획정위 단계에서 알아서 4인선거구를 쪼개도록, 대구시 공무원들을 이용해 우회적인 압력을 행사한 것이 아니냐는 의혹이 일고 있음.

- 각 시도 획정위 단계에서 4인선거구를 쪼갤 경우 2인선거구를 선호하는 거대양당이 다수인 광역의회는 ‘선거구 획정위원회의 안을 존중할 수밖에 없다’면서 원안대로 통과시킬 것임.

- 또한 선거구 획정 과정에서 4인선거구 분할뿐 아니라 경우에 따라서는 3인선거구 2곳을 2인선거구 3곳으로 분할하는 경우도 나타날 수 있음.

4. 4인선거구 획정ㆍ유지 필요성

- 기초의원 선거에서 중선거구제를 도입한 목적은 사표를 방지하고 주민들의 다양한 의사를 의석 배분에 반영하여 참신한 인재와 다양한 정치세력의 의회진출을 확대하기 위한 것이었음.

- 또한 특정정당의 영향력이 센 지역에서 해당 정당이 기초의원 의석을 싹쓸이하는 지역주의 정치를 해소하여 집행부와 의회 사이의 견제와 균형을 기하기 위한 것이었음.

- 한 선거구에서 선출하는 의원의 숫자가 많으면 많을수록 비례대표제와 유사한 결과를 얻는다는 점에서 일정 규모의 지역에서 치러지는 기초의회 선거는 중선거구 도입 취지에 맞게 3~4인 중심으로 개편하는 것이 바람직함.

- 하지만 2인선거구가 다수를 차지해버린 현행 중선거구제는 거대정당의 영구한 지방권력 장악과 양당간 나눠먹기를 통한 기득권 유지에만 도움이 되는 등 도입취지에 역행하는 제도로 전락했음.

- 기득권 정당의 담합을 가능하게 하는 2인선거구 중심의 현행 선거제도를 중선거구제 도입 취지에 맞게 3~4인 중심의 선거구로 개선하고 5인 이상일 경우에만 분할하도록 해야 함. 이를 통해 고착화된 지역주의를 깨고 기초의회에 다양한 주민의 목소리를 반영할 수 있도록 하는 것이 지방의회 개혁의 첫걸음임.

- 이를 위해 각 시도 선거구획정위원회는 지난 두 번의 지방선거를 통해 4인선거구가 무참히 쪼개진 지금의 선거구를 원안으로 삼는 것이 아니라, 원점에서 다시 시작하여 2인선거구가 다수인 현행 중선거구제를 3~4인 선거구 중심으로 개편해야 함.

5. 법ㆍ제도적 개선방향

- 하나의 시·도의원지역구에서 지역구 기초의원을 4인 이상 선출하는 때에는 2개 이상의 지역선거구로 분할할 수 있도록 허용한 공직선거법 제26조 4항이 있는 한 선거구 획정위원회 또는 시도의회의 2인선거구 분할 시도는 계속될 수밖에 없음.

- 따라서 5인 이상 선출하는 때에만 분할하도록 공직선거법을 개정하는 것이 필요.

- 또한 광역시도의회가 임의적으로 선거구를 조정하지 못하도록 제3의 중립기관이 기초의원 선거구 획정을 담당하여 객관성과 공정성을 확보하고 기초의원 선거구 획정과 관련한 지역간 갈등을 최소화하는 방안을 마련하는 것이 필요.

- 17대 국회에서는 열린우리당과 민주노동당, 민주당, 국민중심당 4당 합의로 김한길 당시 열린우리당 원내대표 대표발의로, 5인 이상일 경우에만 분할하며 중앙선거관리위원회 산하의 선거구 획정위원회가 기초의원 선거구를 획정하도록 하는 내용의 공직선거법 재개정안을 발의한 바 있음.

- 정의당 정치쇄신특별위원회(위원장 심상정)는 이같은 내용의 공직선거법 개정안 입안을 준비하고 있음.