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서울관악구갑위원회

  • 당내 민주주의 - 선출직/당연직의 문제
공식 홈페이지의 당원게시판에 지난 1월 15일에 올렸던 의견을 지역위원회에도 옮겨 올립니다. 당원 의견 수렴의 측면에서 참고 부탁드립니다.

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지난해 말부터 당원게시판을 통해서 당내 민주주의의 문제에 관해 여러 의견이 제시되어 왔습니다. 현재는 논의의 중심이 할당제로 이미 옮겨와서 추천직/당연직 문제를 거론하는 것이 조금 늦은 감이 있지만, 나름의 분석과 몇 개의 도표를 이용하여 개인의 의견을 제시하고자 합니다. 결론부터 말씀드리면 당내 민주주의를 위해서 추천직과 당연직은 폐지되어야 함을 주장하기 위한 것임을 밝힙니다.

1. 당내 기구 구성

우선, 당내 대의기구의 문제를 직접 거론하기 전에 당헌/당규에 규정되어 있는 당내 기구의 구조를 먼저 살펴본 후 본격적인 주제로 넘어가도록 하겠습니다. 아래의 그림은 당헌/당규에 규정된 약 31개의 당내 기구를 도표로 표현한 것입니다.

[당 기구 구성]



위의 도표에서 보는 바와 같이 당내 기구는 크게 대의기구, 집행기구, 지역조직으로 나누어져 있습니다. 당고문단, 정책연구소, 원내기구는 당헌에서 별개의 항목으로 기술되어 있으나, 이들 기구의 목적이 당무와 관련되어 있다는 점과 기구의 인사권이 당대표에게 있다는 점 등을 고려할 때, 큰 틀에서 집행기구로 분류해도 큰 무리가 없다고 생각합니다.

한편, 중앙당기위원회의 경우 전국위원회 직속기구로 분류되어 있으나, 대의기구나 집행기구로부터 독립적으로 직무를 수행한다고 별도의 규정으로 명시하고 있기 때문에 하나의 독립된 기구로 보아야 할 것입니다.

즉, 큰 틀에서 볼 때 정의당 당내 기구는 대의기구, 집행기구, 중앙당기위원회, 지방조직으로 분류할 수 있으며, 이것은 우리나라의 국가체계와 매우 유사합니다. 즉, 입법/사법/행정의 분리와 중앙/지방 조직의 분리를 통해 권력 분립의 원칙을 구현하고자 하는 헌법의 정신이 우리 당의 당헌/당규에도 포함되어 있다고 생각됩니다.

이것은 대한민국의 헌법이 정당 조직을 민주적이어야 한다고 규정하고 있고, 당 강령에서도 우리 당을 민주주의자들의 정당으로 규정하고 있으므로 당연한 일일 것입니다.

한편, 우리 당의 기구의 구성에서 권력 분립의 원칙이 중요한 보다 구체적인 이유는 우리 당의 모든 권력이 당 대표에게 집중되어 있는 구조이기 때문입니다.

2. 당대표의 권력 집중과 전국위원회의 견제

먼저 당내 기구에 대한 당대표의 인사권을 도표로 표시해보도록 하겠습니다. 

[당 대표에 대한 인사권 집중]



위의 도표에서 표시된 바와 같이 당대표는 당대회, 전국위원회 및 지역조직을 제외한 당내 거의 모든 기구의 인사권을 독점하고 있습니다. 당내 권력이 이와같이 대표에게 집중되어 있는 것은 정당이라는 조직의 목적 및 특성상 당대표가 일사분란하게 당 조직을 통솔하여 전략을 수립하고 선거에 승리해야만 하기 때문일 것입니다. 

그러나 정당은 시민들의 자발적인 참여에 의한 당비로 운영되는 조직입니다. 그 운영은 투명하고 민주적이어야 합니다. 따라서 당내 권력에 대한 견제와 감시가 필수임을 반대할 사람은 아무도 없을 것입니다. 우리 당의 권력이 당대표에게 집중되어 있음에도 불구하고 그것이 정당성을 갖는 이유는 당원들의 직선에 의해 선출되는 대의기구인 전국위원회가 인준권을 통해서 대표의 모든 인사권을 견제하고 있기 때문일 것입니다.

[전국위원회의 인준권 도표]



위의 표에서 보듯이 당헌/당규는 당대표의 모든 인사권 중에서 당대표 직할 기구라고 볼 수 있는 특별위원회/본부와 원내대책회의에 대한 일부 인사권을 제외한 모든 임명/임면/추천권에 대해 전국위원회의 인준을 받도록 규정하고 있습니다. 즉, 대의기구를 통해서 당대표의 권력이 민주적 통제를 받도록 함으로서 당 대표의 당무 집행에 정당성을 부여하고 당 운영의 민주성을 확보하고 있다고 이해할 수 있습니다.

3. 대의기구의 독립성 문제

그러나, 위와 같은 당헌/당규의 규정에도 불구하고 당 권력에 대한 민주적 통제가 정상적으로 작동하기 위해서는 전국위원회 등 대의기구가 당 권력으로부터 반드시 독립적이어야 함은 당연한 원칙일 것입니다. 그러나 현재 정의당의 기구 구성 상 이러한 대의기구의 독립성이 지켜지고 있는가 하는 점에는 분명이 의문의 여지가 있습니다.

(1) 집행기구가 의결에 참여하는 문제

먼저 살펴볼 것은 대의기구에 의해 견제와 감시의 받아야할 대상인 집행기구의 장들이 자신들을 심의/의결할 대의기구에 직접 참여하여 의결권을 행사한다는 모순적인 구조의 문제입니다.

아래의 도표는 당내 기구 중에서 그 장에게 전국위원의 지위가 부여되는 기구의 현황을 표시한 것 입니다. 노란색으로 표시된 기구들이 그러한 기구이며, 붉은색 화살표는 당헌상 자동으로 전국위원의 지위가 부여되는 경우이고(당연직), 파란색 화살표는 당대표의 추천에 의해서 전국위원의 지위가 부여된 경우입니다(추천직). 사실상 모든 집행기구의 장은 전국위원회에 직접 참여하여 자신들에 대한 심의/의결권을 스스로 행사하고 있는 것을 알 수 있습니다.

[집행기구의 전국위위원회 참여 현황]



이러한 상황을 두고 지난 4기 1차 전국위원회 자료에서는 다음과 같은 기괴한 논리로 이를 정당화하려고 시도하였습니다.
 
* 집행기구의 장이 대의기구에 참여해야 대의기구의 결정사항을 책임있게 집행할 수 있다. (4기 1차 전국회의(2017.9.2) 회의자료 중에서)

심의받아야 할 피감기구가 심의에 직접 참여해서 의결권을 행사해야만 책임있게 당무를 집행할 수 있다는 이러한 주장은 완전히 황당한 논리라고 할 것입니다. 국가로 치환해서 이야기하면 마치 총리의 인준에 대한 표결에 총리가 직접 참석해서 표를 행사해야만 직무를 잘 수행할 수 있다는 논리와 같습니다.

이와 같은 상식밖의 논리가 발생하는 이유는 당내에 당 기구의 구성원리에 대해 일반의 상식과는 전혀 다른 견해가 존재하기 때문일 것입니다. 이것은 뒤에서 설명할 민주집중제의 잔재로 인해서 나타나는 폐해로 이해됩니다.

(2) 현재 대의기구 내 추천직/당연직 비율

위에서 대부분의 집행기구의 장들이 대의기구에 직접 출석하여 의결권을 행사하는 모순적 구조에 대해 살펴보았는데, 그렇다면 이것을 수치로 비교하면 어느 정도의 퍼센트가 될까요? 아래의 도표는 현 4기 당직 구성 상 전국위원회와 당대회에서 인원 구성 비율을 분석한 표입니다. 추천직과 당연직의 비율을 계산하기 위해 작성한 표입니다.

[전국위원 구성비율]
  구분 인원 분류 비율 비고
전국위원 당대표 및 부대표 4 당연직 17
(21%)
 
국회의원 5 당연직 * 중복 제거 (당대표)
주요 집행기구 장 4 당연직 사무총장, 정책위원회 의장, 교육연수원장, 정책연구소장
당대표 추천 전국위원 4 추천직 여성위원장, 장애인위원장, 성소수자위원장, 노동이당당한나라본부장
광역시도당위원장 16 선출직(당연직) 65
(79%)
 
직접 선출 49 선출직  
합계 82     -

[대의원 구성비율]
  구분 인원 분류 비율 비고
대의원 당대표 및 부대표 4 당연직 99
(16%)
 
국회의원 5 당연직 * 중복 제거 (당대표)
당헌 상 기타 당연직 23 당연직 * 지자체장 및 지방의원, 중앙당 부문/과제별 위원회 위원장, 당고문, 당원 동호회 대표 (오차 존재)
전국위원 (주요 집행기구 장) 4 당연직  
전국위원 (당대표 추천) 4 추천직  
당대표 추천 대의원 59 추천직 * 추첨제로 선발
전국위원 (광역시도당위원장) 16 선출직(당연직) 506
(84%)
 
지역위원장 80 선출직(당연직) * 전국위원과 중복인원 제외
전국위원 (선출직) 49 선출직  
직접 선출 361 선출직  
합계 605     -


(* 위의 표의 수치는 공식자료가 아니라 제가 직접 일일히 자료를 대조하면서 센 것이기 때문에 오차가 있습니다)

사실 전국위원 내 추천직/당연직의 비율을 산출하는 것은 몇 가지 복잡한 문제가 있습니다. 가장 어려운 문제는 전국위원의 지위가 자동으로 부여되는 광역시도당 위원장과 대의원 지위가 부여되는 지역위원장을 당연직으로 볼 것인가, 선출직으로 볼 것인가 하는 것 입니다. 

당헌/당규는 지역 조직을 운영위원회와 지역 대의원대회로 분리하고 있습니다. 두 기구의 성격이 구체적으로 명시된 것은 아니지만 상식적인 선에서 이해할 때, 지역위원장은 지역 집행기구인 운영위원회의 장으로서 지역 대의원대회를 통해서 견제와 감시를 받는 것으로 이해하는 것이 합리적일 것입니다.

그러나, 당헌/당규 상에서 지역 위원장은 지역 대의원대회 역시 참석하도록 규정되어 있으며, 심지어 지역 대의원 대회의 의장으로 규정되어 있기도 합니다. 즉, 지역 조직에서 위원장은 안건의 제출과 심의를 모두 다 수행하는 복합적 지위를 가지고 있습니다. 즉, 당헌/당규 역시 지역 위원장의 지위를 어떻게 보아야 할지 모호합니다.

이와같이 전국위원, 대의원을 별도로 선출하지 않고 지역위원장에게 자동으로 그 지위를 부여하는 방식은 지역별로 당원들에 대한 대표성에 불공평함을 발생시킵니다. 예를들어 당원 500명당 1인을 선출하도록 되어 있는 전국위원에 대해서, 선출정원이 2명이 할당된 지역과 5명이 할당된 지역이 있다고 가정할 때, 지역위원장에 의해 1명의 전국위원이 자동으로 추가되면, 각각의 지역은 전국위원이 3명, 6명으로 변경되는데, 이것은 전국위원의 1인당 대표하는 지역 당원의 수에 차이를 발생시킵니다. 인원이 적은 쪽이 더 높은 대표성을 갖게 됩니다.

따라서 이 문제는 차후 정리가 필요하다고 생각됩니다. 자동으로 전국위원의 지위를 부여하지 말고 대의기구와 집행기구를 구분해서 선출하되 겸직이 가능한 것으로 하는 것이 합리적이지 않을까 생각합니다.

어쨌든, 이 글에서는 지역 위원장이 사실상 각 지역 당원들의 의견을 가장 잘 대표할 수 있다는 현실과 지역 대의원대회를 겸직하고 있다는 특성을 고려하여 지역위원장을 선출직으로 계산하도록 하였습니다. 

결론적으로 현 4기 당직 구성에서 전국위원 중 당원에의해 선출되지 않은 당연직/추천직 전국위원의 비율은 약 21%에 달합니다. 대의원의 경우도 약 16% 입니다. 즉, 아무리 보수적으로 계산하여도 정의당은 현재 대의기구의 의결권의 5분의 1을 피감기관인 집행기구가 갖고 있는 비정상적인 구조로 이루어져 있다는 것입니다.

따라서 현재의 추천직/당연직 문제는 분명히 수정되어야 할 필요가 있습니다. 폐지하는 것이 바람직하다고 생각합니다.

4. 대의기구의 기능 상실

지난 2016년 9월 있었던 당명개정의 건을 살펴보도록 합시다.

지난 3기 당 집행부는 4자 통합을 추진하는 과정에서 당원의 의사와 상관없이 당명개정을 합의하고 추진하였습니다. 나중에 당원 총투표를 통해서 밝혀진 바에 따르면 전체 당원의 의사는 70%에 육박하는 압도적인 비율로 당명개정에 반대하는 것이었습니다. 그러나 집행기구가 당원의 의사에 반하는 사안을 추진하고 있음에도 불구하고 당의 대의기구는 집행기구에 대한 견제의 기능을 수행하지 못하였습니다. 오히려 대의기구는 집행기구의 거수기에 불과하였습니다. 대의기구가 당원들의 의견을 제대로 대표하지 못하였던 것입니다.

당명 개정의 마지막 단계인 당원 총투표를 통해서 압도적인 표로 시도가 부결됨으로서 집행기구의 당명 개정 추진이 얼마나 독선적인 폭주였는가 하는 점이 드러났지만 집행기구에 대한 직접적인 책임이나 대의기구의 기능상실에 대해서도 어느 누구도 책임을 지지 않았습니다.

물론, 만일 전국위원, 대의원의 추천직/당연직을 폐지하면 이러한 문제의 재발을 막을 수 있을지에 대해서는 알 수 없습니다. 또한 추천직/당연직을 폐지하지 않아도 4기에서는 2016년과 같은 문제가 발생하지 않을지도 모릅니다.

그러나 원칙을 벗어난 문제가 있다면 이것을 개선하고자 노력하는 것은 진보의 당연한 책임입니다.

5. 민주집중제, 의결기구인가 대의기구인가

어떤 분들의 의견에 따르면 전국위원회나 당대회를 권력 분립의 원칙에 따른 견제/감시 기구로 보지 않는 시각도 존재하는 것 같습니다. 이 분들은 대의기구를 분리/독립된 기구가 아니라 수직적 당 조직 체계 상의 상급 의결기구로 이해합니다.

이러한 견해에 따르면 당대표를 포함한 집행기구는 대의기구와 분리된 기구가 아니라 대의기구에 하부에 속한 집행기관이며 전국위원회는 상급 의결기구로서 집행기구의 당무를 인준해주는 역할을 합니다. 당 조직은 수직적으로 구성되어 있으므로 당대표를 포함한 당내 유력 인사들이 상급 의결기구인 전국위원회나 당대회에 참석하여 의결권을 행사하는 것이 당연하게 여겨지고, 마찬가지 이유로 당대표에 의한 추천권도 인정됩니다. 전국위원이나 대의원은 당원에 대한 대표자라기 보다는 당의 상급 간부의 하나로 취급되므로 당대표는 당 간부를 필요에 따라 임의로 임명하는 권한을 갖는 것이 당연한 것입니다.

이러한 견해는 소위 민주집중제의 잔재라고 생각됩니다. 민주집중제란 진보정당의 목적이 급진적 사회변혁운동이었던 시기에 주로 사회주의 정당이 채택하였던 제도로서, 당을 중앙집권적으로 일사분란한 통제하기 위해서 고안되었던 체제로 알려져 있습니다. 표면적으로는 당대회를 최고 의결기구로 놓고 당대표와 집행기구가 그 밑에 위치함으로서 당원들의 의사에 따라 당이 통제되는 것으로 보여지지만, 실상은 수직적 조직체계 속에서 지도부에 대한 당조직과 당원의 절대 복종을 강요하는 독재적 구조이며 실제 역사에서도 민주집중제를 채택했던 대부분의 정당은 독재로 변질되어 갔다고 알고 있습니다.

이러한 당 구조는 오늘날의 민주 사회에 맞지 않는 제도라고 생각됩니다.

그러나, 현 정의당의 당헌/당규에도 다음과 같이 민주집중제의 잔재가 아닌가 의심되는 표현이 존재합니다.
 
제 4장 대의기구

제1절 당대회

제13조 (지위와 구성) 
① 당대회는 당의 최고의결기구로서 다음 각 호와 같이 구성한다.

(중략)

제2절 전국위원회

제18조 (지위와 구성) 
① 전국위원회는 당대회의 개최 전까지의 최고의결기구로서 당의 중요 사안에 관한 일상적 협의 및 의결기구로서의 지위를 갖는다.

대의기구를 분리/독립된 기구라기 보다는 수직적 체계속에 최상위/차상위 등의 체계로 분류하고 있는 것입니다. 또한 사실상 전국위원회가 당대회보다 훨씬더 중요한 업무를 처리하고 있는 기구임에도 거의 형식에 불과한 것으로 여겨지는 당대회를 최고의결기구 등으로 표현하고 있는 점은 약간 기만적으로 보이기도 합니다. 이런 개념 자체가 민주집중제의 잔재가 아닐지....

한편, 당헌/당규와 달리 대한민국 헌법에서는 국회를 '최고의결기구' 등과 같이 수직적 구조로 표현하고 있지 않습니다. 물론 이러한 부분은 비전문가로서 평당원에 불과한 제가 더이상 깊이 이야기할 수 있는 부분은 아닙니다.

그러나, 평당원이라 할 지라도 상식에 비추어서 판단할 때, 만일 정의당의 당헌/당규가 추구하는 원칙이 대의기구와 집행기구를 분리하여 서로 견제와 감시를 담당하도록 하는 민주적 분권의 원칙이 아니라면, 즉, 정의당이 실제로는 민주집중제에 기초한 수직적이고 중앙집중적 권력체계를 추구하는 것이라면 저는 이것은 기만으로 받아들일 수밖에 없습니다.

왜냐하면, 저는 노유진 팟캐스트를 포함하여 정의당 인사들의 여러 인터뷰 등을 통해 정의당이 우리나라에서 가장 민주적인 정당이라는 선동(?)에 속아 입당한 것이기 때문입니다. 그러나 당내 구조의 실상이 민주집중제라면 이것은 심각한 거짓말에 속은 것입니다. 정의당은 이 점을 분명히 밝혀야 할 것입니다.

물론, 정의당의 권력체계가 중앙집중적이고 수직적 구조라고 해서 정의당이 국가의 운영에서도 그러한 비민주적 체제를 추구한다는 이야기는 아닙니다. 정당의 운영은 수직적이어도 국가의 운영에서는 민주적 체계를 추구할 수 있습니다. 당의 운영 원칙은 당원이 합의하고 결정한 것이라면 얼마든지 어떤 조직체계든 받아들일 수 있습니다. 그러나, 그것은 국민들을 향해 투명하게 드래내고 동의를 구해야 하는 문제입니다. 정의당의 당헌/당규가 민주집중제에 기초하고 있다면 '우리당이 가장 민주적 정당'이라는 식으로 주장해서는 안된다는 말입니다.

6. 결론

정의당의 여러가지 특수성을 감안하여도 민주적 원칙에 따라 운영되어야 하는 조직이란 점에서 지켜야 할 원칙이 분명히 있습니다. 당 대표부가 당내 민주주의를 위한 당원게시판의 의견에 귀를 기울이기를 촉구합니다.

* 글 수정 (2018/02/18) : 대의원 당연직(기타) 계수에 오류가 있어 수치를 43 --> 23으로 정정, 이에 따라 대의원 비선출직 비율은 20%에서 16%로 수정
 
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