안녕하세요~ 마포위원회 마라공방입니다! 1월 말에 모임 날짜를 잡고 진행하고자 하였으나, 당의 예상치 못한 사건으로 잠시 진행을 멈추고, 2월 9일에 재개하게 되었습니다. 많은 구성원들이 아직 혼란스러움에서 벗어나지 못 했지만 이럴 때일수록 만나서 같이 논의할 수 있는 공간의 필요성을 느껴 다시 모이게 되었습니다.
평등한 도시를 만들기 위한 마라공방의 첫 모임은 <제도권 지방정치의 작동>을 주제로 지방정치라는 개념이 등장하고 제도가 도입되는 배경을 알아보고, 그리고 현재 한국 제도권 지방정치가 작동하는 입법/행정/재정구조를 살펴보았습니다. 크게 세 부분에 대해 세 당원 분들이 발제를 준비해주셨는데요. 발제 내용과 논의 내용을 정리해보았습니다.(편의상 ~하다체로 정리하였으니 참고해주세요!)
1. 2권 01장, 민주주의와 지방정치: 이론 [주인석]
[발제 내용]
내용이 이론 중심이고 구성이 복잡해 10분 안에 발제하기 어려웠다. 양도 많기 때문에 전체 내용을 다 담으려고 하기보다는 어떤 전제 하에서 얘기를 하고, 방안으로 무엇을 제시하고 있는지 간단하게 개괄하고자 한다.
민주주의는 어느 순간에 도달하게 되는 마침표가 아니라 살면서 우리가 원하는 조건을 방해하는 장애물을 제거하는 과정으로, 민주주의란 끊임없는 민주화 과정이며 그 결과다. 한국은 87년 민주주의 이행기에서 민주주의가 공고화되고 민주화 이후의 민주주의를 맞이하고 있다. 87년 이전에는 왜 민주주의인가를 고민했지만, 이제 어떤 민주주의인가를 고민해야 한다. 절차적, 형식적 민주주의에서 더 나아가 내용적, 실질적 민주주의로 더 효용감있는 민주주의를 고민해야 한다. 이를 위해서는 정치적 민주화에서 사회경제적 민주화로 더 나아가야 한다. 이는 곧 중앙과 지방의 불균형 상태를 해결해나가는 상태로 균등한 삶의 환경과 높은 삶의 질이라는 민주주의의 결실을 전 국민이 골고루 맛볼 수 있는 사회로 나아가야 한다. 지방 간의 불균형이 해결되기 위해서는 지방정치가 이루어져야 한다.
그동안 한국의 산업화, 경제성장, 지역발전은 중앙정부/국가 주도로 이루어졌다. 이는 심각한 문제다. 단기간에 발전이 이루어졌지만 중앙정부와 중앙정치의 결정에 의한 성장과 발전은 교육, 의료, 금융, 문화, 주거 등 여러 차원에서 수도권 집중 현상과 수도권-비수도권 격차를 생기게 하여 지역불균형을 초래하였다. 전국적으로 균등한 삶의 환경을 만들어가고 지방 단위에서 주민들의 필요와 요구에 부응하는 공공정책서비스를 직접 제공하기 위해서는 지방정치와 지방자치가 활성화되어야 한다. 중앙집권적 전통에 기반해온 정치적, 행정적 제도와 문화를 개혁하고, 지역 발전과 지역민의 삶의 질을 높이도록 지방 자체의 역량을 강화해야 한다. 즉, 지방분권 강화, 지방정치 활성화, 지방자치의 확대를 토대로 하는 ‘지방민주주의’를 확대해야 한다. 이 전제 하에서 문제점들을 크게 다섯가지로 정리하였다.
첫째, 지방의 정당정치 및 선거 과정이 중앙으로부터의 의존성이나 종속성에서 벗어나야 하고, 지방의 다양한 정치 주체들이 정치 과정에 참여할 수 있어야 한다. 지방정부가 중앙정부로부터 독립성과 자율성을 갖되 전시행정이 아닌, 책임 있는 정치행정 작용이 가능해야 한다. 지방정치가 활성화되어 지방의 정치 주체들이 참여하는 과정에서 지 방의 현안을 해결할 수 있어야 한다. 이를 위해 전국적인 정당 하위조직을 구축해야 한다. 우리나라는 이 부분이 굉장히 약하다. 또한 지방선거에서의 정당공천 문제를 해결해야 한다.
둘째, 지방정부 자체의 정치적 역량을 강화해야 한다. 법/제도적 측면에서 현 지방정부의 위치가 독립정부로서의 헌법적 위치를 갖지 못하고 중앙정부의 하위행정기관, 즉 지방자치단체로 규정되어 있는 상황이다. 이러한 상황에서 위로부터의 지방분권이 확대되기는 어렵다. 그럼에도 불구하고 그런 조건 속에서 법 제도의 어려움만을 토로하기보다는 정치적 힘을 길러야 한다.
셋째, 중앙과 지방의 권력이 바뀌어야 한다. 한국처럼 중앙집권적인 전통이 강한 국가에서 중앙정부의 정치행정 권력을 인위적으로 지방으로 분산한다는 것은 어려운 일이다. 하지만 지방분권의 확대를 통해 지방자치를 활성화하기 위해서는 중앙과 지방 간의 권력 관계가 바뀌어야 한다. 갑자기 변화하기 어렵겠지만 권력관계를 바꾸고 조정하는 일이 일어나야 한다. 기존의 수직적, 지배적, 집권, 관치 모형에서 대등적, 협상적, 상호의존적인 모형으로 발전해야 한다.
넷째, 지방선거와 총선에 비례대표제를 확대하여 국회와 지방의회에 진출하는 정당 수를 확대해야 한다. 지방에서의 다양한 요구와 이해를 다양한 정당에서 목소리를 내야 한다. 지방 수준에서도 정당정치의 활성화나 선거제도의 개혁을 통해 장기적으로 지방 정부를 대표하는 정당들이 다원화된다면 지방의 정당정치적 이해와 지역 이해 간의 조정과 합의 과정이 생겨날 것이다. 물론, 비례대표제에서 오는 우려도 있긴 하다. 그런 우려에도 불구하고 필요하다.
마지막으로, 분권화 추진을 위한 제도적 장치가 연속성이 있어야 한다. 한국의 중앙집권적인 전통 아래 지방정부는 중앙정부의 사무를 집행하는 하위행정단위 이상의 자율성과 책임성을 갖는 기관으로서의 지위를 획득하지 못한 상황이다. 이러한 법적, 제도적 제한 속에서 지방정부는 충분한 인사/사무자치와 재정자치를 확보하지 못하고 있으며 지방의회 역시 법률적인 제한 내에서 조례를 제정할 수 있는 정도의 권한만 갖고 있다. 큰 제약을 갖고 있는 상황에서 자발적으로 정치적 힘을 기르기 어렵다. 지방정부와 의회가 지방의 수요와 필요에 맞춘 실질적이고 직접적인 공공정책 서비스를 제공 하기에는 구조적 제한이 매우 크다. 역대 정부에 따라 분권화를 위한 정치적 의지가 달랐기 때문에 정부의 정치적 의지나 이념적 성격에 좌우되지 않고, 연속성을 갖고 분권화가 추진될 수 있 는 제도적 장치가 마련되어야 한다.
[발제자의 질문]
1. 이 저자는 법 제도가 마련되지 않은 상황에서 가능하지 않다고 얘기하지는 않지만, 법 제도가 좀 더 중요하다고 힘을 싣는 뉘앙스가 있다. 지방정부의 자율성이 확보되어야 역량이 강화되는데, 역량이 강화되어야 그러한 자율성을 확보할 수 있는 역설이 존재한다. 이에 대해 어떻게 생각하는지 논의가 필요하다.
2. 시스템이 부재한 상황에서 개인이 희생함으로서 발전하는 방향에 대해 부정적이다. 그렇다면 마포지역위 차원에서 어떻게 시스템을 갖추고, 무엇을 할 수 있을까?
[토론 및 소감 나누기]
- 책을 읽었지만 용어가 어려워서 전공수업, 전공서적을 대하는 느낌이 들었다. 책을 읽을 때 밑줄을 치는데, 밑줄 친 부분을 다시 살펴보니 발제자의 질문과 같은 생각이 들었다. 지방 정부, 지방 정치 차원에서 성장하고 발전된 상황에서 자율성을 주는 게 맞을까? 읽으면서 한쪽으로 계속 든 생각은 동네 주민에게 지역정치를 어떻게 쉽게 얘기할 수 있을지에 대해 계속 고민이 들었다. 이 중요성을 어떻게 사람들에게 쉽게 알릴 수 있을지 고민이다.
- 사례없이 지방정치의 중요함에 대해서 얘기하기는 어렵다고 생각한다. 바로 이은 발제에 법, 제도적 환경이 있기 때문에 지방자치가 형성되었다는 설명이 바로 이어질 예정이기 때문에 두 번째 질문에 대한 대답이 될 것 같다.
- 학생의 경우에 준비가 된 상태에서 독립하기 보다는 독립을 하다보면 준비가 되는 상황이 많다. 지방정부의 역량이 부족하다고 해서 자율성을 부여할 수 없다고 한다면, 역량 강화가 영원히 이루어지지 않을 것 같다. 자율성을 가지고 자체적인 자치나 시스템 구축을 해야 역량이 강화될 수 있다. 자율성이 먼저냐, 역량이 먼저냐 했을 때 자율성이 먼저라는 입장이다. 아직 주민들도 지방자치에 대해 관심이 없기 때문에 지방자치에 대한 관심을 강화시킬 수 있는 방안에 대한 지역위 활동이 필요하지 않을까 싶다.
2. 지방정부, 지방의회, 중앙정부의 구조와 관계: 1권 04~07장, 2권 04, 09장
1권 4장: 지방정치제도의 기본 원리
1권 5장: 지방정치의 구조와 기관구성 형태
1권 6장: 지방정부의 자치권과 기능 사무
1권 7장: 집행부: 단체장의 권한과 리더쉽 - 관료제(공무원)
2권 4장: 지방의회
2권 9장: 지방정치와 재정(중 일부)
[발제 내용]
지방 자치의 구성에 대한 얘기를 우선 하고, 거기에 맞추어 전체 내용 중 빨리 살펴볼 수 있는 내용들을 추려서 6장을 한꺼번에 묶어서 발제를 하였다. 이 모임에는 지방자치의 구조를 아는 사람도 있고, 처음 보는 사람도 있다. 지방자치는 구조에서부터 고민을 시작해야 한다.
우리는 흔히 정치의 구조를 얘기할 때, 3권 분립을 얘기한다. 지방, 지역에서도 마찬가지다. 지방자치는 기본적인 3권 분립에, 지역권력기관(단체:지방정부+의회)의 자치와 주민의 자치라는 요소로 구성되어 있다. 지역권력기관의 자치는 국가로부터 권력을 가져와서 자치를 하는 것이며, 주민의 자치는 지역의 권력기관이 하는 것과는 별개로 주민들의 참여 및 권력 분배에 대해 고려하는 영역이다. 이 영역이 지방자치를 다룰 때 가장 어려우면서 가장 흥미로운 부분이다.
지방자치의 기본 3권분립 구조는 여러 국가에서 다양한 형태로 존재한다. 하지만 우리나라는 지방자치법에 명시된 것과 같이 지방에서도 대통령과 국회를 뽑는 것과 같은 구조로 이루어져 있다. 하지만 꼭 그럴 필요는 없다. 다른 나라의 구조들을 살펴보면 크게 2가지로 구분할 수 있다.
1.기관대립형
- 시장-의회형 : 한국
- 의회-매니저형
- 단체장-의회형
2. 기관총합형 : 의회와 행정이 대립하는 것이 아닌 방식
- 의원내각제
- 이사회-의회형
한국에서는 시장과 시의회 구조가 지방자치법에 명시되어 있어서 다른 방식을 시도하기 어렵다. 다른 나라에서는 지역마다 자유롭게 정하도록 놔두기도 한다. 한국의 구조를 더 자세히 들여다보면, 지방정부는 리더에 해당하는 지자체장과 행정관료에 해당하는 공무원으로 구성되어 있다. 지방정부에서는 지자체장이 공무원을 어떻게 움직이면서 행정 업무를 할 것인가가 주된 이슈다. 지방의회에서는 조례, 재정감독, 행정감사 등의 업무를 한다. 국회랑 비슷하게 작동한다.
지방정부, 지방의회 중에서 누가 더 강하냐 했을 때 흔히 지방정부가 더 강하다고 얘기한다. 즉, 지자체장의 권한이 센 편이다. 지방의회가 형성되어 있지 않을 때 지방정부가 먼저 일을 처리하고 사후에 보고하는 선결처분권, 지방의회에서 낸 법률을 거부하고 재의하라고 요구하는 재의요구권, 지방의회가 만든 조례가 국가의 법률에 위반된다는 명목으로 대법원에 제소할 수 있는 대법원 제소권이 보장되어 있다. 즉, 지방의회가 의결할 수 있는 영역이 한정되어 있고 지방정부가 지방의회에 대해 제동을 걸 수 있는 권한이 강하다.
국가와 지자체의 관계는 중앙정부가 갖고 있던 사무 권한을 자빙자치단체에 넘기는 방식으로 형성이 되었다. 사무의 종류는 크게 국가사무, 자치사무, 위임사무, 위탁사무, 4가지로 나뉜다. 국가사무는 국방과 외교이며 이는 주로 중앙정부가 맡는다. 이외에 3가지가 지방자치단체에 넘기는데, 자치사무는 지방자치의 고유한 권한으로 자리잡았으며, 위임사무와 위탁사무는 법률상으로 국가의 역할이나 지방자치단체로 사무를 넘긴다는 의미다. 예를 들어 여권을 갱신하는 작업을 구청에 가서 하지만, 원래는 외교부에 가서 해야 한다. 이는 기초자치단체에 위임을 시킨 것이다. 쓰레기 처리도 국가의 사무였는데 지방자치단체로 넘어오면서 용역업체에 맡기거나 쓰레기 봉투의 용량을 제한하는 등 지방자치단체가 자율성을 지니고 할 수 있는 부분이 있다. 하지만 이 사이에 갈등이 생길 수 있는데 집행과 예산을 누가 하느냐에 있어서 생긴다.
지방자치제도를 바꾸기 위해서는 다음과 같은 3가지를 조정해야 한다.
1. 각 자치단체의 규모 / 각 자치단체의 등급
: 한 자치단체를 5만 명 단위로 볼 것인가, 15만명, 20만명 단위로 볼 것인가에 따라서 자치단체가 할 수 있는 일이 달라진다. 현재는 수원시가 120만명이고, 울릉군이 2만명이지만 같은 등급에 속한다. 즉, 같은 사무를 보고 있다. 어떻게 규정이 되어있느냐에 따라 자치단체가 할 수 있는 사무가 달라질 수 있다. 현재의 2단계 유지하느냐, 단계를 줄이느냐, 늘리느냐, 자치단체 규모를 줄이느냐, 늘리느냐 등이 중요한 결정요인이 된다.
2. 자치단체별 권한/분권의 정도 (제도적 자율성 / 정책적 자율성 / 조세 자율성 / 차입 자율성 / 독자적 기구의 존재)
: 크고 작음에 따라 자치단체가 잘 된다 못 된다 판단하기는 어렵다. 오히려 권한과 분권이 얼마나 배분되어 있느냐에 따라서 판단 가능하다. 미국은 세금의 제도가 주마다 달라서 물가가 다르다. 이에 반해 한국에서 세금 제도는 국가가 독점한다. 하지만 교육감은 따로 뽑는다. 지방의 권한이 추가로 보장되어 있기도 하다. 이로 인해 무상급식 등 지방정부와 중앙정부의 갈등이 나타나기도 한다.
3. 다른 자치단체끼리의 갈등/경쟁/협력
: 지방자치단체끼리 권력관계가 문제가 될 수 있다. 서울과 인천, 경기도를 하나의 수도권 교통 본부로 묶어서 환승이 되는 등 협력이 가능한 사업을 벌인 사례가 있다. 전라도와 경상남도는 경제자유구역을 공동으로 만들었다. 갈등하거나 경쟁하는 경우도 있는데, 동계올림픽을 열 때 평창군에서 열꺼냐 무주군에서 열꺼냐 가지고 두 군이 싸움을 벌이기도 했다. 정부가 시설을 하는데 어디에 유치할 것인가, 흔히 볼 수 있는 지방자치단체의 경쟁이다.
이 세 가지를 조정하면서 실험을 한 사례가 제주특별자치도다. 도지사가 직접 자치 경찰을 운영한다던가, 투자 회사를 차릴 수 있는 권한이 있는 곳이 제주특별자치도다. 2~30만명짜리 도시를 합쳐서 100만으로 늘리는 지자체 통합도 실험의 예시가 될 것이다.
마지막으로 주민자치에 대해 얘기해보자면, 주민들이 지방자치단체의 정치에 어떻게 개입할 것인가가 중요하다. 제도로 치면 주민이 직접 지방자치단체에 소송을 건다거나, 일을 이상하게 하니 그 사람을 퇴직시키기 위해 주민소환을 하는 등 다양한 제도가 가능하다. 대표적인 제도인 주민 참여 예산제는 앞에서 나온 것 같이 견제의 역할보다는 조정의 방식으로, 일정 정도의 예산을 구에서 직접 편성하는 것이 아니라 이 예산을 주민들이 직접 들어와서 회의에서 결정하도록 하는 방식이다.
주민들이 자치 참여하는 것은 양날의 검이기도 하다. 참여가 정말 활발하게 되면 자유와 참여 경험이 확장되면서 민주주의가 성숙하는 계기도 되지만, 활발하지 못 하면 지방지배권력, 토착세력, 지역 유지의 발언력을 합법적으로 강화시켜서 민주주의를 퇴보시킬 수 있다.
[토론 및 소감 나누기]
Q1. 의회보다 장의 권한이 크다고 했는데, 그 배경이 궁금하다.
A1. 책에는 딱히 나오지 않는다. 지방자치법이 1949년에 만들어졌을 때에 비해 이후 부활했을 때 장의 권한이 커진 상태로 법이 만들어졌다. 군사정권 시절에 중앙정부가 관료를 임명해서 하는 방식으로 진행되다보니 그 때 관성이 남아있던 채로 만들어진 것이 아닌가 싶다.
Q2. 마포는 주민참여가 활발한지 궁금하다.
A1. 진보정당이 강세였던 곳이다보니 지역주민들이 정치, 공동체에 대해 관심이 많다. 하지만 그런 것들 때문에 기득권을 가지고 있는 구청장이 많은 견제를 한다. 실제로 현재 구청장도 시민사회에 대해서 견제를 한다. 마포는 성미산 마을에서 구의원, 구청장을 배출하려고 노력했던 곳이다. 현재 구청장이 질뻔도 했다. 마포구는 주민들의 힘은 강하지만 그렇기 때문에 더 많은 과제들이 남아 있는 곳이 아닌가 싶다.
A2. 마포의 경우에는 주민조직이 구의 권력을 가져오기 위해 구와 갈등을 만들면서 커온 경험이 있다. 성미산도 재개발을 막아내면서 만들어낸 조직으로 알고 있다. 성북구 등은 뉴타운 사업으로 크게 데이고 나서 구청장 주도의 동네별 마을 조직을 활성화하였다. 구내 시민단체와 적극적으로 결합을 하면서 마을 공동체를 키워나가는 방식으로 진행되었다. 성북구는 그런 측면에서 공동체에 결합은 잘 되나, 실제 정부를 견제하기 위한 갈등은 잘 작동하지 않는다. 구마다 경향성이 다르다. 민주당은 마포에서 지지기반이 확실하다보니 이를 바탕으로 보수화된 경향이 있다고 본다.
3. 2권 09장, 지방정치와 재정 [원구환]
[발제 내용]
책에서는 재정에 대해 체계와 구조 중심으로 얘기한다. 국가재정은 크게 예산과 기금으로 나뉜다. 예산은 세입과 세출로, 예산안에 따라 운용된다. 예산은 크게 국세와 지방세로 나뉘는데, 국세는 중앙정부가 부과하는 세금으로 기재부가 관리하고, 지방세는 지자치장이 부과하는 세금으로 행안부가 관리한다. 국세에는 소득세, 상속세, 종부세 등이 해당하며, 지방세에는 주민세, 재산세, 담배세 등이 해당한다. 기금은 전입금, 적립금 등 예산 이외의 금액을 의미한다.
국세와 지방세는 상호협력관계에 있지만, 지방재정은 국가재정에 어쩔 수 없이 의존하게 된다. 국세가 훨씬 더 큰 비중을 차지하기 때문이다. 국세 대 지방세의 비중은 8:2다. 또한, 큰 지역에는 더 많이 배분되고 작은 지역에는 더 적게 배분되기 때문에 불균형이 계속 일어날 수밖에 없다.
책에서는 이어서 지방재정의 4가지 기능을 소개한다.
첫째, 자원배분기능으로 효율적으로 배분되어야 한다.
둘째, 소득재분배기능으로 공평하게 배분되어야 한다. 이 ‘공평하게’는 3가지로 구분할 수 있는데, 수평적 형평성은 동일소득 동일납세로 똑같이 번 사람들은 똑같이 내야 한다는 것이며, 수직적 형평성은 더 많이 버는 사람이 더 많이 내자는 것이며, 세대 간 형평성은 현재세대와 미래세대 간의 균형을 지키자는 것이다.
셋째, 경제성장/안정 기능으로 사회의 구조적 특징과 연계하여 재정 정책을 수립해야 한다.
넷째, 지방재정분권과 지방경제성장의 관계로, “재정분권화는 경제효율성을 증가시켜 경제성장을 촉진시킨다”(전통적 재정분권이론, oates, 1993). 물론 지방재정분권을 한다고해서 지방경제성장을 하는가에 대한 다양한 논의가 있다. 하지만 기본적으로 재정분권화 이론은 “공공재 공급에 경제적 효율성을 증대시키고, 경제개발사업의 효과적 실시와 효과적 지방재정 운용을 통해 책임성을 증가시킬 수 있다”는 논거에서 출발한다.
지방재정은 크게 3가지로 나눌 수 있다.
첫째, 자체 재원이다. 자체재원은 일반경비에 해당하는 보통세와 특정 목적에 따라 운용하는 목적세로 나뉜다. 이 중 재산세가 대부분을 차지하며, 이외에 지방소득세와 같은 소득세, 담배세와 같은 소비과세가 있다. 세외수입으로는 지방정부가 소유하고 있는 재산을 임대하거나 매각해서 들어오는 수입 등이 있다.
둘째, 의존재원이다. 주요한 재원으로는 교부세와 보조금이 있다. 교부세는 국세로부터 일정 부분 할당받는 기금으로 지방소득세의 경우 소득세의 10%를 받는다. 중앙정부로부터의 하향적 원조라기보다는 원래 받아야 할 몫을 받는 것으로 해석해야 한다. 보조금은 용도가 지정되어 있으며 상급 기관으로부터 감독을 받는다. 이외에 기재부 장관이 관리 및 운용하는 지역발전특별회계와 자치구 조정교부금, 시/군 조정교부금이 있다.
셋째, 지방채다. 과세권을 실질적 담보로 하여 자금을 조달하는 채무다.
중앙정부에서 재정계획을 수립하듯이 지방에서도 재정계획을 수립하는데, 지방정부의 예산 과정은 지방재정계획 수립에서부터 시작한다. 지방재정계획은 3~5년을 기준으로 수립하는데, 단년도 예산은 연동적으로 운용하여 효율성을 도모한다. 지자체장에서 지방의회로, 지방의회에서 행안부 장관으로의 과정을 거쳐 수립된다. 지방재정은 기재부가 아닌 행안부에서 다루고 있다.
지방정부 예산 편성은 시/도는 회계연도(1월 1일) 시작 50일 전까지, 시/군/자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다. 시/도에서는 회계연도 개시 15일 전까지, 시/군/구에서는 10일 전까지 의결하여야 한다. 심의 및 의결 과정은 다음과 같다. 지자체장이 제안 및 설명하고, 상임위에서 예비심사를 하고, 예결특위가 종합심사를 하고 본회의에서 의결하면 의장에게 이송하여 상급 기관에 보고한다. 예산 집행은 각 실/과장이 세입/세출 예산서를 작성하여 주관과에 제출하고, 예산주관과장은 분기별로 배정계획서를 작성하여 지자체장의 결재를 얻어 각 실/과에 배정함으로서 이루어진다. 결산은 지자체장이 출납폐쇄(회계연도 말인 12월 31일) 후 80일 이내 결산서와 증빙서류를 작성하고 검사위원의 검사의견서를 첨부하여 다음 연도 지방의회의 승인을 받음으로서 이루어진다. 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 경우 본회의 의결 후 지방정부 또는 해당 기관에 시정을 요구할 수 있다. 결산 승인 이후 5일 이내 행안부 장관 및 시, 도지사에게 보고하고 고시하여야 한다.
주민참여예산제도는 지방재정법에 따라 임의규정이 아닌 당연규정에 해당한다. 처음 논의할 때가 1999년으로 시민단체가 모여 예산참여 네트워크를 만들었고, 이 활동을 기반으로 2001년 참여연대 ‘판공비(업무추진비)전국네트워크’를 결성하였다. 이후 2002년 6월 지선을 통해 주민참여 예산제도에 대한 공약이 추진되었고, 2003년 <2004년도 지자체 예산편성기본지침>에서 예산편성과정에서의 주민 참여 보장이 권고되었다. 2003년까지는 임의규정이었다가, 참여정부에서 지방자치법을 대거 개정하였고, 2010년 6월에 주민참여 예산제도가 법적 의무규정으로 전환되었다. 이후 2011년 9월, 모든 지방정부에서 의무적 이행 제도로 전환되었다.
주민참여 예산제도가 발전하기 위해서는 우리가 사는 곳의 예산은 우리가 직접 봐야한다는 주민 의식 전환이 있어야 한다. 또한, 주민이 참여할 수 있다는 것에 그치지 않고 대표성을 지닐 수 있어야 한다. 지방정부의 예산편성 과정은 복잡하여 사람들이 잘 모르는데 이에 대한 이해를 확보해야 한다.
[발제자의 질문]
- 국세를 지방세로 이양하는 과정에서 나타날 수 있는 문제점을 지역 간 형평성의 차원에서 논의해보자.
- 지방정부가 중앙정부의 재정에 의존할 수밖에 없는 상황에서 가장 효과적인 재정민주화 수단에는 어떤 것이 있을까?
- 지역의 인구분포가 지방재정에 미치는 영향을 분석해보자.
- 재정은 정해져있는 상황에서 사회복지 수요 증대를 해결할 수 있는 재정관리방안은 무엇일까.
[토론 및 소감 나누기]
- 교부금의 배분에 있어서 형평성을 어떻게 줄 것인가. 인구도 중요한데 인구는 적지만 지리적 특성 때문에 관리하기 어려울 수도 있고, 인구가 적고 많은 것과 상관없이 쓰이는 돈이 많아서 배분을 더 많이 해야 하는지 이런 내용들이 국회에서 논의해야 하는 부분이긴 하나, 이런 논의가 적다. 이미 정해져있는 룰에서 벗어나서 어떻게 바꿔야할지 논의하기 어렵다.
- 당비와 비슷한 논의가 아닐까 싶다. 중앙당에 돈이 많고, 지방은 적고. 청년정의당도 당비에서 몇 퍼센트를 줄 것인가가 중요한 논쟁지점이었다. 지역위도 인원과 활동이 비례하지 않는다.
- 당도 그렇고 시민단체들도 그렇다. 후원을 한다고 해서 밑으로 전달되는 게 아니라 대략 8:2의 비중을 차지하는 듯하다. 국가의 룰을 다 차용해서 그런 것인지 그런 경향성은 어디서 나온 것일까 싶다.
- 소방공무원을 지방직으로 둘 것인가 국가직으로 둘 것인가에 대한 논의를 살펴보면, 재정이 더 탄탄한 곳에 둘것인가, 지방의 소방권한을 줄것이냐에 대한 논의가 주되다. 당사자들은 안정되게 소속되고 싶고, 지방 역량 강화의 측면에서는 지방에 배정되어야 한다. 코로나 지원금, 국가유공자 연금도 국가가 주는 몫도 있지만 지자체가 주는 몫도 있다. 따라서 지자체마다 차이가 크게 나타난다. 어려운 지점이다.
- 인구말고 땅값이나 소득 수준 등도 재정에 있어 영향이 크지 않을까? 강남구가 돈이 많다고 하는데, 마포구도 개발 사업을 졸속으로 추진하고 탈법적으로 재개발 사업들을 해왔는데 그런 연관도 있지 않을까 싶다. 사실 재산세를 지방자치단체에 주는 것도 웃기다. 돈을 많이 벌기 위해서는 개발을 많이 해야 하는 구조다.
- 최근에 서울시에서 주요한 이슈 중 하나가 부동산을 개발해서 생기는 이익 중에서 일부를 기부금으로 받아서 지자체가 개발해서 교통이 많이 막히는 부분에 도로를 뚫는다거나 하는 것이다. 재정 민주화와 관련이 있는데, 강남구 대형 비지니스 시설에서 번 돈을 강남구에서만 써야 하느냐, 아니면 근처 구에서도 쓸 수 있어야 하냐, 아니면 서울시에서 분배해야 하냐를 고민해볼 수 있다. 세금은 아니지만 지방 재정을 어느 주체가 받아서 어느 곳에 쓸 것인가를 결정할 수 있는 과정도 재정민주화의 과정이 되지 않을까 싶다.
- 마포지역위가 집권하면 주민참여를 얼마만큼 분배할 것인가 궁금하다. 이 스터디의 목적은 마포에서 집권했을 때 어떤 지역자치를 할 것인가를 고민하는 것이 아닐까 싶다.
- 최근 지방자치법 개정이 되었다. 지방자치단체장을 선출하는 여러 방법이 가능할 수 있다. 아무도 주목하고 있지 않지만, 이 판을 뒤집어 엎을 수도 있지 않을까 싶다.
- 정당의 가장 큰 과제는 지구당 부활이 아닐까 싶다. 현재는 돈도 없고 사람도 없지만 지구당 체계를 가지면 의지가 있는 활동가는 지구당의 직원으로 채용이 되서 근무를 할 수도 있고, 지역에서의 역량이 크게 늘어나지 않을까 싶다.
- 지구당과 비슷한 개념으로 지방자치에 대해 얘기할 수 있는 것이 주민참여예산제도에서 주민참여제도는 확충이 되어 있지만 어떻게 운용하는가는 조금씩 다르게 운용할 수 있어서 주민을 동별로 모은 다음에 예산을 논의하자고 할 수도 있고 구 전체가 모여서 얘기를 하자고 할 수도 있고 그 세부적인 사항은 다 다르다.
- 의원이나 제도권에 사람이 없으면 참여하기 어렵다. 예산서가 공개가 되고, 마포구 예산을 분석하는 사업도 했지만 무슨 사업에 얼마가 쓰였다 정도로는 제대로 알 수 없었다. 실제로 집행되는 현장을 보고 여러가지 추진되는 문서도 보고 해야 하는데 한계가 명확하다. 지금까지는 원외에서의 방법을 찾아왔다. 예산분석 했던 것은 결국 결실을 맺지 못 했지만 의미가 있다고 본다. 원내로 우리의 영향력을 확대해나가는 작업이다. 앞으로 결산서가 나오고 공부했던 내용을 바탕으로 열심히 분석해보면 좋지 않을까 싶다.
### 2월 9일 2차 모임(1차 세미나) 후기
A : 최근 관심 있게 공부하고 있는 주제여서 발제를 흥미롭게 준비할 수 있었습니다. 어려운 주제였음에도 다양한 분들과 의견을 나누면서 알차게 공부할 수 있었던 것 같습니다.
B : 이전에도 지역위에서 스터디 모임을 진행했던 경험이 있었는데, 굵직한 이슈들을 짚어 당원들과 나눔하는 모임의 필요성을 다시 한 번 느낄 수 있었고, 유익한 모임이었습니다.
C : 현장에서의 활동이 아니라 이론적인 스터디를 하는 게 처음이라 걱정을 했는데, 예상대로 어려웠습니다(!) 중앙정치에 비해 지방정치에 대한 관심이 소홀했던 측면이 있었는데, 마라공방이 계기를 만들어준 것 같습니다.
D : 일정이 계속 미뤄져 실무적 우려가 컸으나 발제자/참여자들의 노력으로 잘 진행되었던 것 같습니다. 마라공방에서의 세미나가 앞으로 귀중한 자원이 될 것 같습니다. 하길 잘 한 것 같다는 생각을 했습니다.
E : 귀여운 표지와는 다르게 책의 내용은 많이 어려웠습니다.. 지방정치에 대해 배울 수 있는 공간이 별로 없는데, 배워갈 수 있어서 좋았습니다.
F : 마포정의당의 최대 강점은 다양성이라고 생각합니다. 참여자들이 아주 다양한 관심사와 특성, 장점을 지니고 있는데, 세미나 준비와 발제 과정에서도 그것이 보였다고 생각합니다. 책이 어려움에도 친절한 설명으로 인해 이해가 어렵지 않았습니다. 마포 지역위가 할 수 있는 것들, 해 나가면 좋을 것들에 대해서도 추후 더 많이 다루었으면 합니다.
G : 전 아무래도 제가 발제를 할 뻔(?) 했던 재정 파트가 재밌었는데요. 두루뭉실하게 알던 국가 재정의 상세한 상황을 알게 되고, 또 그걸 예산 분석을 하면서 특정 사안에 있어 지금 책정된 예산이 적절한가를 더 활발하게 고민했던 것 같아서 좋았구요. 무엇보다 함께 생각해볼만한 이슈에 대해서 앞으로 고민할거리도 나누어 이야기해서 좋았습니다.
H : 오늘 공부한 내용들이, 앞으로의 내용을 다룰 때 도움이 될 거라는 확신이 들었습니다. 그 이야기를 갖고 더 풍성한 내용들을 앞으로도 계속해서 이어나갈 수 있었으면 합니다.
