토지공개념 유감
김 정 진(정의정책연구소장)
문재인 정부의 개헌안에 토지공개념이 포함되었다고 호들갑이다. 정부는 개헌안에 토지공개념을 명시했다고 자랑스럽게 밝혔고, 자유한국당은 사유재산제 침해니 사회주의라고 반발하고 있다.
그런데, 이런 호들갑의 이면을 한 번 살펴보아야 한다. 현행 헌법 제122조는 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용, 개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다”고 되어 있는데 정부 개헌안은 이 조항을 제128조 제1항으로 하고 제2항에 “국가는 토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다”고 되어 있다.
정부 개헌안은 토지공개념을 명시한 것인가? 토지공개념은 이미 우리 헌법에 규정되어 있다는 것이 헌법재판소의 해석이다. 헌법재판소는 “헌법 제37조 제2항, 제119조 제2항, 제122조 등의 규정”에 근거한 이른바 토지공개념이라고 여러 결정례에서 언급하였다. 그런데, 이미 헌법에 근거가 있는데 토지에 대하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다는 조항을 둔 것을 토지공개념을 명시했다고 하는 것인지 이해하기 어렵다. 왜냐하면 이미 우리 제도는 토지에 대해서 특별한 제한이나 의무를 부과하고 있기 때문이다. 토지를 제외하고 어떤 재산에 대해서도 그린벨트와 같은 제도는 존재하지 않고, 토지거래허가제와 같은 제도도 토지에만 있다.
헌법재판소의 몇차례 위헌결정 때문에 사람들은 토지공개념이 위헌이라고 생각하는데 이것은 전혀 사실이 아니다. 헌법재판소는 몇몇 제도에 대해서만 위헌이라고 한 것이고 토지공개념이 위헌이라고 한 적도, 토지 공개념이 우리 헌법에 근거가 없다고 한 적도 없다. 대표적으로 위헌 결정을 받은 ‘택지소유 상한에 관한 법률’에 대해서도 특별시, 광역시 지역에서 택지 200평 이상을 소유한 경우 처분하도록 하고 처분하지 않으면 고율의 부담금을 부과하도록 한 제도에 대해서 사람에 따라서는 더 큰 집에 살고 싶어 하는 사람도 있을 수 있는데 택지 200평의 기준은 너무 과하다라는 것이지 이러한 규율방식이 허용되지 않는다는 것은 결코 아니었다. 토지초과이득세법도 미실현이익을 측정하기 어려운데, 제도가 정비되기 전에 이에 대해서 과세하는 것이 위헌이라는 것이었고, 실제로 위헌결정 후에 법이 정비되어 그 후에 헌법재판소는 합헌이라고 하였다.
실제로 토지 공개념 관련 제도는 헌법재판소의 위헌결정에 의하여 없어진 것이 아니라 김대중 정부 시절 IMF 구제 금융을 극복한다는 미명 하에 부동산 경기를 띠우기 위해서 법률을 폐지한 것이다. 택지소유 상한에 관한 법률은 정부 주도로 폐지된 후, 폐지되기 전의 부담금에 이의가 있는 사람이 위헌법률심판제청신청을 하여 폐지된 법률이 위헌 결정이 된 것이다. (만약 정부 주도로 폐지되지 않았다면 택지소유상한법도 결코 위헌 결정을 받지 않았을 것이라는 것이 나의 추측이다.)
문제는 문재인정부의 개헌안이 통과되어서 “국가는 토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다”이 실행되어도 택지소유상한법이 살아나는 것도 아니고 택지소유상한법이 다시 만들어진다고 해서 합헌결정이 나라는 보장도 없다는 것이다. 왜냐하면 이른바 과잉금지의 원칙(헌법 제37조 제2항)은 이 조항이 있다고 해도 적용되지 않는다고 할 수 없기 때문에 이 조항 때문에 헌법재판소의 결론이 달라지지 않을 것 같기 때문이다.
제헌헌법 이래 우리 헌법의 경제 관련 조항은 상당히 강력한 것이다라는 것에 이론이 없다. 문제는 이 헌법을 어떻게 구체화하는 법률을 어떤 정치과정으로 만들어 내는가인데, 이에 대해서는 아무런 일도 하지 않으면서 헌법에 토지공개념을 명시했다고 자화자찬하거나 이것을 사회주의라고 불필요한 논쟁을 일으키는 것을 보면 한심한 생각만 들 수 밖에 없다.
홍준표 대표는 과거에 “1인 1주택법”안을 발의하기도 했었다. 갑자기 표변하는 것은 웃기지만 지금은 정부여당인 민주당은 토지공개념 관련 법률을 폐지하기만 했지 이를 확장시키기 위해서 정말로 아무런 노력조차 하지 않은 세력이었다. 이런 세력이 개헌안에 큰 의미 없는 한 조문을 집어 넣고 자화자찬하는 것은 정말로 유감이다. 기초의회 선거구 획정에서는 자유한국당과 철의 연대를 하여 나누어 먹기에 여념이 없지만, 실제로 국민의 삶에 관련된 부분에 대해서는 공허한 정치논쟁을 하는 것이 바로 한국의 이 양당제다. 이런 쓸모 없는 논의를 하기에 앞서 토지공개념을 실질화하는 법안 제안부터 하고 이에 대한 논의를 하는 것이 진정으로 필요한 것이 아닌가.
