조현연 (진보정의연구소 소장)

“지도자가 대중을 위해 웃음도 주고, 허점도 좀 보이고, 대통령도 똑같은 사람이라는 것도 보여주는 사회를 만드는 데 기여하겠다.” 2007년 9월 이명박 후보가 대통령 선거를 앞둔 한 타운미팅 자리에서 한 말이라고 한다. 그렇다면 < 대통령의 시간 >도 혹시 ‘지도자가 대중에게 웃음도 주고, 허점도 좀 보이고, 대통령도 똑같은 사람이라는 것’을 보여주기 위해 집필된 것은 아닐까? 가훈이 ‘정직’이라는 이명박 대통령. 그에게 링컨 대통령이 한 말을 꼭 들려주고 싶다. “국민의 일부를 처음부터 마지막까지 속일 수는 있다. 또한 국민의 전부를 일시적으로 속이는 것도 가능하다. 그러나 국민 전부를 끝까지 속이는 것은 불가능하다.”

역사학자 카(E. H. Carr)는 <역사란 무엇인가?>에서 이렇게 말한다. “현대인은 자기가 그곳으로부터 나온 어둠을 향해 되돌아서서 열심히 보고 있는데 그것은 그곳으로부터 비쳐오는 미광(微光)이 그가 들어서려는 어둠을 비춰주지 않을까 하는 희망이 있기 때문입니다. 또 반대로 앞쪽에 뻗은 좁은 길에 대한 소원과 불안이 배후에 가로놓여 있는 것에의 통찰을 격려하고 있습니다. 과거, 현재, 미래는 끊임없는 역사의 사슬로 이어지고 있는 것입니다.” 이명박 전 대통령의 회고록 <대통령의 시간>은 우리에게 지나온 시간의 궤적과 흔적, 앞으로 가야할 길에 대해 되돌아보게 한다. 그리고 많은 것들을 고민하게 한다. 무엇보다 우리가 지금 가고 있는 어두운 길을 비춰줄 희망과 통찰의 빛을 다시 만나야 하기 때문이다.

권력형 정치부패의 한국적 작동 경로 및 패턴적 특성

앞선 글들을 통해 이명박 정부 5년의 권력형 정치부패에 대해 살펴보았다. 그것의 작동 경로 및 패턴적 특성과 관련해 우리는 우선 부패 통제의 주체 스스로가 그 통제의 대상이 되는 아이러니 속에서 정치부패의 역사가 점철되어 왔음을 알 수 있다. 우리 사회의 구조적이며 고질적인 현상으로서 정치부패는 대부분 정경유착의 상황에서 발생했으며 그것은 우리나라의 경제성장 과정에 그 뿌리를 깊게 박고 있다. 경제성장이 본격화된 이래로 역대 정부와 어떤 재벌도 정경유착 구도에서 벗어나지 않았고 벗어날 수도 없었다. 정경유착의 결과는 부패의 악순환과 총체적인 부패 커넥션의 구조적 안착으로 나타났다.

한편 정치권력은 은행대출의 지시나 알선, 외국차관 배분, 사업자 선정, 정부관련 공사 수주 및 구매 입찰과 관련하여 각종 특혜와 이권을 제공하고, 주로 대기업 수혜자들로부터 금전적 대가를 취해 이를 조직 및 계파 관리와 함께 개인적 축재에 사용했다. 이렇듯 비공식 경로를 통한 정치자금 조성 및 개인적 축재는 잘 알려진 비밀이며, 이에 대한 반대급부로 기부자들은 보복의 위험을 회피하면서 엄청난 특혜나 이권을 받아 급속한 확장을 이룰 수 있었다. 그리고 권력형 정치부패는 ‘몸통과 깃털’ 논쟁에서 엿볼 수 있는 것처럼 일반적인 부정부패에 비해 훨씬 암묵적으로 이루어짐에 따라 은폐와 조작이 훨씬 용이하게 된다.

다음으로 우리는 대통령 본인의 비리는 물론이고, 가까운 친인척과 측근들이 핵심으로 연루된 비리들이 발생하였으며, 이로 인하여 대통령과 아들, 그리고 친인척과 측근들이 줄줄이 구속되는 것을 지켜보았다. 이처럼 권력형 부패의 ‘불변의 법칙’으로서 최고권력자인 대통령이나 대통령의 친인척 및 측근의 직간접적인 연루 사실은 권력형 부패의 패턴적 특성이라고 할 수 있다. 사실 한국의 역대 정부 가운데 도덕성에서 높은 평가를 받은 정부가 없다는 것은 참으로 불행한 일이 아닐 수 없다.

나아가 정치부패 혐의로 처벌 대상이 된 정치인과 공직자의 경우 대다수 반성은커녕 자신은 죄가 없는데 재수가 없어서 처벌된다고 생각하거나 아니면 자신이 정치보복의 희생양이라는 생각을 하게 된다. 그리고 검찰은 봐주기식 수사를 하고 법원은 재수 없게 걸려든 이들을 엄하게 처벌하는 것은 너무 가혹하지 않느냐는 판단에 따라 솜방망이에 가까운 가벼운 형벌을 부과하려 해왔다.

이와는 달리 이문옥, 노회찬 등의 사례가 잘 보여주듯이 권력형 정치부패에 대한 내부 고발자와 문제 제기자에 대해서는 오히려 가혹할 정도로 엄격한 처벌이 부과되는 상식 파괴의 일들이 이어졌다. 휘슬 블로워(whistle-blower), 딥 스로트(Deep Throat)라고 불리는 내부고발자의 역할이 권력형 부패 문제를 해결하는 데 관건이라고 할 때, 이처럼 뒤바뀐 상벌 처리는 사태를 더욱 악화시켰다. 결국 다수의 보통사람들은 법과 국기기관에 대해 불신과 냉소를 보내며 외면한다. 그러다가 시간이 경과하면 사람들의 흥분은 쉽게 가라앉고 사회시스템은 다음 사건이 터지기 전까지는 마치 아무 일도 없었던 것처럼 일상으로 회귀한다.

이것이 바로 권력형 비리, 정치부패의 한국적 시스템의 작동경로인 것이다. 그래서일까, PR기업 에델만의 한국법인 에델만 코리아의 ‘에델만 신뢰도 지표조사’(Eddyman Trust Barometer) 한국판 보고서에 따르면, 한국 정부에 대한 신뢰도는 2010년 47%, 2011년 50%에서 2012년 33%로 급격히 낮아졌다. OECD의 <한눈에 보는 사회상(Society at a Glance) 2014> 보고서에 따르면 한국 국민 가운데 정부를 신뢰한다고 응답한 비중은 24.8%에 불과했는데, 경제협력개발기구(OECD) 가입국 가운데 30위로 꼴찌 수준이었다.

‘다른 수단에 의한 정치’의 전면화에 대한 우려와 경계

문제를 더욱 심각하게 만드는 것은 정치부패 문제가 거론될수록 ‘다른 수단에 의한 정치’의 전면화, ‘정치의 사법화’ 가능성이 높아진다는 것이다. 정치의 사법화(judicialization of politics)란 정당정치가 제대로 작동하지 않는 가운데 정치세력들이 국가와 사회 내의 주요 이슈를 헌법 문제화하여 헌법적 결정에 의지하려는 경향을 말한다. 또한 정치학자 마틴 쉐프터와 벤자민 긴스버그가 말한 다른 수단에 의한 정치(politics by other means)는, 정당정치가 원활하게 작동하지 않는 상황에서 정치인과 정당의 부패가 정치의 가장 중요한 사안으로 등장하면서 폭로-수사-기소(R-I-P: revealation-investigation-prosecution)가 정치를 지배하게 되고, 여야간 힘의 대립에 있어 제3의 힘, 즉 정부 내의 사법기구인 검찰과 사법부의 판결에 의존하는 정도를 크게 높임과 동시에 언론매체가 주도하는 여론의 힘이 크게 증가하게 된 현상을 말한다.

권력형 부패 사건과 관련해 ‘선출되지 않은 권력’으로서 검찰과 언론의 ‘다른 수단에 의한 정치’가 득세하게 되면, 정치는 범죄와 부도덕의 프레임에 갇힌 채 무력화되거나 실종될 수밖에 없다. 예컨대 부패담론이 불러오는 다른 수단에 의한 정치의 번성은 민주주의 발전에 부정적 효과를 낳는다. 그것은 정치 자체를 썩고 더러운 것으로, 정치인을 부패한 집단으로 인식토록 하면서 정치에 대한 불신과 혐오감, 냉소주의를 부추기는 가장 효과적인 이데올로기라 할 수 있다. 이처럼 정치가 실종된 곳에서 남는 것은 일방적이고 독단적인 통치일 뿐이다. 정치가 부정될 때 정치를 통하여 가능한 민주주의가 존립할 기반은 사라지게 된다.

이와 관련해서 한 가지 짚고 넘어갈 것으로 부정부패 척결을 둘러싼 시민단체의 활동과 연관된 것이 있다. 물론 부패 문제가 사회적 문제로 제기된 것은 시민운동단체들의 꾸준한 활동의 산물이며, 부패에 대한 대중 의식을 제고시키는 데도 시민운동단체들이 중요한 역할을 담당해 온 것이 사실이다. 그러나 이 과정에서 도덕적 기준을 절대화시키는 시민운동과 언론 일반이 일종의 ‘반부패 담론동맹’의 주요 행위자로 기능하면서 마치 정치부패를 원천적으로 없애는 것이 정치개혁의 중심인 듯이 정치의 전면으로 부각되었다. 부패 척결이야말로 한국 민주주의의 절체절명의 과제로 수용되어 온 것이다. 그러나 정치부패 문제는 기성 정치세력에게 있어서 자기파괴적 이슈이며 따라서 정치적 거래의 방식을 통해 치부가 은폐될 수밖에 없다는 점에서, 시민단체들에 의한 정치부패 척결운동이 아무리 잘 진행된다 하더라도 그것으로는 민주적 정치개혁이 이루어질 수 없다는 것을 깨닫는 것이 중요하다.

정치부패 문제를 해결하기 위한 정확한 처방과 대안은 무엇보다도 정확한 진단에서 출발할 필요가 있다. 2008년 국민권익위원회 조사를 보면, 우리 사회의 부정부패를 유발하는 주도적인 역할을 하는 주체로 ‘정치인’을 꼽은 응답비율이 가장 높게 나왔으며, 가장 큰 문제점으로 ‘정경유착’을 꼽았다. 대다수 국민들은  오랫동안 나쁜 정치, 엉터리 정당, 무능한 정치인들에 부대끼며 살아왔다. 정치가 국민을 걱정하는 것이 아니라 이미 오래 전부터 국민이 정치를 걱정하는 상황에 이른 것이다. 이러한 사실들은 좋은 정치의 실현 없이는 정치부패 문제가 개선될 수 없다는 것을 잘 말해준다고 하겠다.

정치부패의 해법 찾기(1) : 당면 제도개혁 과제로서 ‘공수처’ 설치 김영란법 제정

정치부패의 해법의 일환으로 필자는 오랫동안 이야기되어 온 공직부패수사처(공수처) 설치와 김영란법 제정이야말로 해결해야 할 당면한 제도개혁 과제라고 본다.

검찰은 오랫동안 충성 서약서를 들고 최고권력자가 만찬에 초대해 주기만을 고대하면서 마침내 대한민국을 검찰공화국으로 만드는데 성공했다. 이런 상황에서 특히 정치부패와의 지속적인 전쟁을 성과 있게 진행하기 위해서는 ‘노무현의 비극’이 말해주듯이 검찰의 독립성에 앞서서 검찰에 대한 민주적 통제가 반드시 필요하다. 흉악범보다 더 무서운 게 무능한 경찰이고, 비리를 저지른 놈보다 더 나쁜 게 눈 감은 사정 책임자라는 말이 있다. 사정 책임을 맡은 검찰을 도저히 신뢰할 수 없다는 점에서 공수처는 반드시 설치되어야 한다. 공수처의 수사 대상은 차관급 이상 공무원과 국회의원, 지방자치단체장, 법관과 검사 등 5000여명이 망라돼 있다. 여기에 대통령 친인척과 측근들도 포함시켜 1년 365일 공수처 특별수사관들의 상시 관찰 대상으로 올려놓아야 한다.

한편 공직부패범죄, 정치부패가  끊이지 않는 이유 가운데 하나는 부패방지제도와 뇌물죄 처벌규정은 비교적 촘촘한 그물망처럼 돼 있는데, 실제 수사와 기소, 징계와 처벌은 솜방망이처럼 무르기 때문이라는 것, 또한 뇌물죄의 구성요건 해석·적용이 엄격하여 뇌물죄 성립이 부정되는 경우가 많기 때문이라는 지적이 줄곧 있어왔다. 이런 문제점을 바로 잡은 법안이 국회 정무위를 통과한 ‘김영란법(부정청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률 제정안)’이다. 법안의 핵심 내용은 공직자 본인이 동일인으로부터 한 번에 100만원(연간 기준 300만원)이 넘는 금품이나 향응을 받으면 그 명목이 무엇이든 대가성과 직무관련성을 따지지 않고 형사 처벌하도록 하는 것이다. 몇 가지 문제점이 있기는 하지만 김영란법은 공직사회의 부정과 비리의 고리를 끊을 수 있는 강력한 개혁 법안이다. 대한민국이 총체적 부패공화국이라는 오명을 벗고 ‘부패청정공화국’으로 탈바꿈하려면 김영란법은 반드시 제정되어야 한다.

정치부패의 해법 찾기(2) : 정치의 본령과 정당정치의 제 자리 찾기

그렇다면 검찰에 대한 민주적 통제와 공직부패수사처 설치, 김영란법의 제정 및 앞선 글에서 언급한 대통령 사면권 제한, 정경유착 혁파와 ‘관피아’ 척결 등이 제대로 추진되기 위해서는 무엇이 필요할까? 원로 정치학자인 최장집 교수에 따르면, “한국사회의 총체적 부패, 타락, 비리, 부정의는 방대한 국가기구를 관장하고 통치하는 집권 엘리트들의 피라미드 구조의 상층부로부터 발원한다. 그것은 공익을 추구해야 할 국가기구의 기능이 사익추구적 이익집단의 그것으로 대체되어 왔음을 보여준다. 공식적 국가조직과 그 기능에 병행하여 거대한 부패의 피라미드 구조가 형성된 것이다.” 위의 사안들이나 지적이 모두 정치의 영역에 속한다는 점에서, 무엇보다 정치의 본령을 회복하는 것이 시급하다고 하겠다. 회복해야 할 정치의 본령이란 갈등의 조정과 사회의 통합, 즉 다양한 사회적 이해갈등의 조정을 통해 사회의 통합력을 높이고 공공성을 확장하는 국가권력의 작동을 말한다.

그랬을 때 정치의 본령을 회복하는 관건은 정당정치 후진성의 극복에 달려 있으며, 정당체계의 개방성과 민주성, 다원성의 확보가 핵심이라고 하겠다. 이렇게 볼 때 보수독점의 정치적 대표체제는 그대로 둔 채 부패 척결만을 소리 높여 주장하는 것은 문제가 아닐 수 없다. 정당정치의 후진성이야말로 지역할거주의와 금권정치를 부추기는 근원이며, 권력형 정치부패는 이념적으로 협애한 정치적 대표체제가 갖고 있는 독점시장구조가 만들어내는 결과물이라는 인식이 특히 중요하다.

민주화 이후 28년의 한국정치는 사회에 깊게 뿌리를 내리지 못한 ‘정당 민주주의’의 부재가 빚어낸, 정치부패 등 여러 방면의 부정적 결과를 잘 보여주는 적절한 사례라고 할 수 있다. 예컨대 정당 민주주의의 부재 또는 퇴조는 ‘청중 민주주의’(audience democracy)의 부상을 가져온다. 청중 민주주의가 부상했다는 것은 이제 시민은 자신의 의사를 표출하는 주권자가 아니라 정치인의 이미지나 그들이 제기한 쟁점에 반응하는 수동적 청중, 구경꾼으로 전락했다는 것을 말한다. 정당 일체감(party ID)을 갖지 못한 새로운 유권자층이 늘어나고 그에 따라 집단으로 투표하기보다 개인으로 투표하는 경향이 증가한다. 전문가와 전문기관이 정치 해석자 내지 여론 판독자의 기능을 함에 따라 정당의 기능은 더욱 왜소해진다. 선거 시기 상대 후보의 이미지를 훼손하는 네거티브 전략은 쉽게 효과를 발휘했고, 막연한 여론의 추이에 이끌리는 상황은 지속된다. 정치부패의 악순환이 지속될 수 있는 기본 토양은 그대로 유지된다.

결국 정당정치의 혁신 없이는 민주주의의 진전이나 정치부패 문제의 해결, 그것을 통한 사회구성원의 삶의 질의 향상이 있을 수 없다. 그런 점에서 기존의 낡은 제도들과 그 틀 속에서 묶여진 우리의 정치적 상상력을 십분 발휘해 작동가능한 대안적 정당체제의 발견과 창출이야말로 새로운 대한민국 건설을 위한 절체절명의 과제라고 본다. 관건은 정당 민주주의로의 전환의 성패에 달려 있다.

‘정당 민주주의’로의 전환은 무엇보다도 지금까지와는 ‘다른 종류의 정당’을 필요로 한다. 한국 사회가 권위주의로부터 벗어나는 데는 ‘운동의 충격’이 있었다. 그러나 그 이후 넓은 민중적 기초를 갖는 정당 민주주의의 경로를 만들어 낼만한 정치적 충격은 2004년 민주노동당의 짧은 시기를 제외하고는 없었다. 10여년의 시간이 흐른 지금, 그리고 통합진보당 사태로 진보정치 제1기가 실패로 마무리된 지금 진보정치 제2기가 새롭게 시작되어야 한다. 정의당이 새롭게 가려 하는 길은 정당정치의 혁신과 대안적 정당체제 수립의 디딤돌이자, 새로운 대한민국 건설의 주춧돌이 되어야 하며 또 될 수 있다고 본다.

1년 전 정의당의 <미래시계> 칼럼에서 쓴 내용을 다시 한 번 강조한다. “자본주의적 민주주의 하에서 정당 없이는 가난한 사람들을 보호할 방법은 없다.” 걸출한 사회학자 후앙 린쯔(Juan J. Linz)의 단언으로, 좋은 정당정치야말로 자본과 시장의 경제적 횡포에 맞서 가난한 보통사람들의 삶을 지켜주는 제도적?실천적 기제라는 것이다. 정치부패 문제도 예외가 될 수 없다. 정당정치를 우회하거나 회피해서는 정치부패의 해법을 찾을 수 없기 때문이다.

끝으로, <절반의 인민주권> 저자인 샤츠슈나이더(E. E. Schattschneider)의 말을 인용하면서 <이명박 정부와 정치부패: ‘권불5년’(權不五年)의 반면교사> 시리즈를 마무리할까 한다. “정당이 공직자를 선출하는 데 머무를 뿐 대안을 조직하고 정치가 무엇을 둘러싼 것인가를 결정할 힘을 발휘하지 못하게 된다면, 시민은 온전한 주권자가 아니라 ‘절반의 주권자’일 수밖에 없다.”