총선에서 진보도 지역발전을 이야기 할 때!
-지역발전특별회계 바탕 균형·자율 발전의 상생 지향-

고 광 용 (미래정치센터 연구위원)

진보정당이 지금껏 제대로 얘기하지 못하고 있는 영역이 있는 데, 바로 지역발전이다. 지역발전에서 지역경제는 빼놓을 수 없고, 토목·건축 등 개발에 대해서 얘기해야 하기 때문인 것으로 보인다. 하지만, 지역발전 개념을 농·어업·식품을 포함한 지역경제, 문화, 복지, 중소기업, 레저, 환경 등 전반의 내용을 포괄적으로 고민해보면, 당연히 진보정당은 지역발전을 얘기하지 않을 수 없으며, 반드시 해야만 한다.

국민 전체로 볼 게 아니라, 조금 더 쪼개서 지역민들, 서민들, 가난한 자들에게 관심이 있다면, 지역발전에 더욱 중한 관심을 기울여야 한다. 지역민들의 삶을 대변하고, 국가와 정부의 역할을 강조하는 것이 진보정당과 진보정치가 나아가야 할 길이라면, 진보정당이야 말로, 지역발전과 지역경제를 더 먼저 얘기하고, 제기해야 한다.

그렇다면, 정의당이 지역발전을 논의할 때, 가장 먼저 염두 할 것은 무엇일까? 사실, 진보정당만이 고민해야 할 것은 아니다. 그것은 무슨 돈으로 지역발전을 도모할 것이냐의 문제다. 공짜로 지역 문화시설을 확충하고, 관광자원을 개발하기는 어려울 것이다. 진보정당이 힘 있는 야당이 되고, 미래 비전을 쌓기 위해서는 역시나 정부의 역할을 강조하되, 그 재원을 어떻게 확보하고, 쓰느냐에 상당히 민감해야 한다. 복지국가를 구상하는 데 그치지 않고, 구현할 수 있어야 진정한 힘 있는 진보정당이다.

정부가 지역발전을 위해 마련하고 써 온 돈이 지역발전특별회계다. 이 회계는 당초 노무현 정부가 균형발전특별회계(이하 균특회계)로 도입했으며, 지방주도 예산편성, 지방의 신축적인 예산집행 및 자율권 확대, 중복투자 방지 및 투자효율 제고 등이 주요 특징이다. 이명박 정부는 지역발전정책 패러다임을 ‘균형발전’에서 ‘광역경제권 발전’으로 전환하면서, 핵심기조를 ‘광역화, 효율화, 자율화’로 정하고, 지역 중심의 개발과 전략적 국가재원 배분의 조화를 통한 지역경쟁력 제고에 주안점을 두고 광특회계로 변경하였다. 박근혜 정부는 지자체 자율성 제고 및 신지역발전정책 지원을 위해 지특회계로 개편하였다. ‘국민행복 시대 구현’이라는 국정비전 아래 기본 방향은 ?지역주민 기반확충과 지역발전 역량강화, ?지역경제 활력회복 투자 강화, ?지역 일자리·복지·의료지원 통한 삶의 질 향상, ?지역균형발전 시책 지속추진 등이다.

이 지역발전회계는 지역주민의 삶의 질을 향상시키고 지역의 경쟁력을 강화하는 등 지역발전을 위해 특별히 설치한 재원으로, 2005년에 약 5.5조원으로 시작하여, 2015년 약 10.3조원(정부예산 대비 2.7%)에 이르고 있다. 포괄보조사업으로 분류되는 생활기반계정은 4.5조원으로 총 재원의 약 44% 수준이며, 시도 자율편성사업은 2.8조원, 시군구 자율편성사업은 1.7조원 규모다. 그 외 여전히 큰 비중을 차지하는 경제발전계정 5.4조원, 제주계정 0.3조원, 세종계정 0.1조원 수준이다.

그러나 이 지특회계는 많은 한계를 갖고 있다. 우선, 균형과 자율발전 가치의 동시 퇴색이다. 한국의 지역발전은 개발시대 이후 차등적·불균형적으로 이루어져왔고, 균형발전이 특히 요구된다. 그러나 노무현 정부가 도모하고자 했던 균형발전의 개념과 가치는 상실하고, 차등적 지역발전으로 변화되고 있다. 최초 2005년 균특회계가 도입된 이후, 지역별 지역총생산(GRDP)을 보면, 그 격차는 더욱 커지고 있다. 반면, 시도·시군구 자율편성사업(포괄보조사업) 또한 4.5조원에 불과한 실정이다.

둘째, 국가 전액보조가 아닌, 대부분 지방비부담 매칭사업이므로 재원여력이 넉넉지 않은 지자체는 지역발전재원을 사실상 사용하지 못하고 있다. 사업집행률에 따라 다음 해 인센티브를 지급하므로 이러한 상황은 악순환이 되고 있다. 또한, 시도·시군구 자율편성사업 신청에 대한 유인이 부족하다. 실제 지자체 정책 현장에서는 행복생활권사업 초기단계로 사업화에 대한 기본적 이해가 낮다. 또한 보조율이 낮아 지방비매칭을 할 엄두를 못 내고 있어, 보조율 상향을 요구하고 있는 상황이다. 아울러 예산신청 실적에 따른 차등지원 등 재정인센티브 제공에 대해서도 지자체들이 공평한 것으로 인정하지 않고 있다. 이 과정에서 실질적으로 균형발전 목표는 더욱 달성하기 어렵고, 지역 간 빈익빈부익부가 더욱 가속화 될 수 있으며, 차등적 지역발전이 우려된다.

셋째, 지특회계 재원규모는 이명박 정부이후 9~10조원 수준에서 머물러 있어, 자연점증도 없이 답보상태에 놓여있다. 이는 박근혜 정부가 지특회계에 대한 관심과 노력이 낮다는 것을 반영한다. 특히, 포괄보조사업은 생활기반(지역)계정에 한정된 것으로 재원확충이 요구되는 부분인데, ‘11년 이후 오히려 2천억원이 줄었고, ’15년에 포괄보조사업이 확대되면서 4.5조원 규모로 증가했으나, 향후 추가적인 증가는 기대하기 어려운 상황이다. 정부재정 총지출 연평균 증가율에 계속해서 못 미치는 양상이다. 

넷째, 포괄보조로 지역의 자율성은 일부 높아졌으나, 여전히 국고보조사업의 형태이다. 내역사업들이 살아있고, 기획재정부가 기 설정한 포괄보조 사업별 보조율이 정해져 있기에, 진정으로 원하는 사업을 자율적으로 선택하는 데 여전히 제약이 있다. 실질적으로 지자체는 여전히 국고보조사업의 형태로 보조금을 받고 있는 것이다.

다섯째, 지역별 재정여건을 감안하지 않은 채 사업별로 동일한 보조율을 설정하고 있다. 사업별 보조율이 30~100%로 동일하게 설정되어 있어 지자체별 재정여건에 따라 사업집행율은 크게 달라질 수 있다. 사업별 보조율 차등화는 고보조율 사업을 우선 추진할 개연성이 높아지는 등 시도의 재원배분 교란 가능성이 커지게 된다. 

마지막으로 가장 큰 부담인 부지매입비는 정작 지원대상에서 제외된다. 현행 지특회계사업 지침에 따르면, 타당성 검증과 부지확보, 각종 영향평가, 지방재정투융자심사 등 사전행정절차 미이행 사업은 원칙적으로 신청자체를 불가하고 있다. 사전행정절차 중 부지확보를 제외하고 재원투자 타당성 확보를 위해 충분히 수긍이 되나, 국고지원이 미확정된 상황에서 과중한 재원부담이 요구되는 부지매입부터 하는 것은 어불성설이다. 이 또한 지특회계 실질집행률을 저하시키는 큰 요인으로 작용하고 있다.

결론적으로, 지특회계 포괄보조금 제도는 균형발전에 크게 역행하는 제도다. 무엇보다 지특회계의 지향 및 추진전략에 균형발전의 가치가 회복되어야 한다. 이 맥락에서  가칭 ‘지역균형발전특회계(안)’로 명칭변경하고 생활기반계정은 다시 ‘지역(자율)개발계정’으로, 국가직접사업으로 운영되는 경제발전계정을 ‘균형발전계정’으로 전환해야 한다. 농·산·어촌/특수상황 지역 등 낙후된 곳을 우선순위로, 지역범주를 넘거나 한정된 재원으로 사업추진이 어려운 SOC 및 광역교통(버스/기차)·물류체계 구축, 병원(고령자보호, 산부인과 등) 설립, 인구규모 영세한 지역연계 소규모 대학 설립 및 경쟁력 향상, 지역인적자원 개발사업 및 이와 연계한 지역연계특화산업 육성 및 일자리 창출, 지역 과학기술 진흥 및 문화·관광자원 육성 등에 지원해야 한다. 예를 들어, 기차역이 없는 기초 시군구에 순차적인 기차역 설치가 가능할 것이다.

지역발전특별회계 및 계정 명칭변경(안)

지특회계 총 재원규모를 정부예산 대비 2.7%(10조원)에서 4%(15조원) 수준으로 확대해 나가야 한다. 최소한 정부재원의 자연증가분 만큼의 매년 점증적 재원증가가 필요하다. 국토균형발전 재원마련을 위해 과거 재벌기업이 받았던 각종 국가지원을 다시 환원하고, 책임을 나누는 자세가 필요하다. 5조원 세수확보 기반은 법인세 실효세율 증대를 통해 가능하며, 그 시작은 연구개발세액공제 등 다양한 법인세 감면혜택을 축소하는 데 있다. 2014년 기준, R&D 세액공제액은 3.4조원에 이른다.

국고보조사업의 포괄화에서 진정한 포괄보조금 제도로 전환되어야 한다. 기존 내역사업들을 그대로 둘게 아니라, 포괄사업의 성격에 맞게 창의적으로 구상하여 신청한 사업이 기존 내역사업과 다르다고 해서 예산신청을 거부해서는 안 된다. 각 지역의 자원과 현실에 맞는 안을 제시할 수 있도록 하는 다양한 방안이 요구된다, 지역별 포괄보조금의 총액을 제시하고, 실질집행율을 높이기 위해 포괄보조사업별 보조율을 높여주고 탄력적으로 적용할 수 있는 여지를 주어야 광역시도와 기초시군구가 참여의지가 높아지고 진정한 포괄보조금으로 변화될 수 있다.

지자체별 재정여건 감안 보조율 재설정이 요구된다. 특히, 성장촉진지역의 경우 타 지역에 비해 문화·체육·관광시설과 농림·해양 관련 산업지원에 대한 지역수요가 높을 수 있게 20~30%p 상향적용 차등보조율제가 필요하다. 또한 성장촉진지역과 광역시 자치구 중 재정자립도와 자체사업비 비중을 동시에 감안하여 지특회계 사업 부지매입비를 국비에서 50% 이내로 지원하는 방안을 고려할 필요가 있다.

지역발전 포괄보조사업 대상 및 재정여건 감안 차등보조율 설정(예시)

결국, 새로운 정의당식 지역발전 구상은 완전히 새로운 방안의 창조보다는 기존의 틀에서 개혁을 고민하되, 그 틀을 깨고 나가야 한다. 이번 총선에서부터 지역구 국회의원 후보들은 지특회계와 포괄보조사업들을 면밀히 검토하고 역랑 있고, 창의성 넘치는 사업들을 제안할 수 있어야 한다.