[연구보고서]
   

1. 우리은행 매각 추진 현황

 
  우리금융지주는 한빛은행, 평화은행, 경남은행, 광주은행, 하나로종금 등 5개 금융회사를 자회사로 하는 우리나라 최초의 금융지주회사로 2001년 4월 출범하였다. 우리금융지주에는 공적자금 총 12조 7,663억 원이 투입되었는데, 2016년 5월말까지 지분 매각(공모, 4차례 블록세일), 배당금 등을 통해 8조 2,880억 원(64.9%)이 회수되고 4조 4,783억 원(35.1%)이 미회수된 상태이다. 공적자금 회수와 책임경영 등을 위해 우리은행(평화은행+한빛은행+하나로종금)을 매각하려는 시도가 2010년 이래 네 차례 있었으나 실패하였고, 정부가 2015년 7월 발표한 5차 매각방침은 현재 진행 중이다.

  2010년 7월 정부는 「우리금융지주 민영화 추진방안」을 발표하고, 그해 10월 첫 매각 공고를 냈다. 우리금융지주와 전산 미통합, 지역밀착영업 등으로 지주사 내 시너지가 작은 경남·광주은행을 분리하여 매각하되, 빠른 매각을 위해 우리금융지주와 경남·광주은행 매각을 병행 추진하는 방식이었다. 12월 유력한 후보였던 ‘우리금융 컨소시엄’이 정부가 요구하는 경영권프리미엄이 과도하다는 이유 등으로 입찰을 포기하자 정부는 민영화 중단을 선언했다.

  2011년 5월 정부는 2차 민영화 시도에 나섰다. 이번에는 경남·광주은행을 분리하지 않고 우리금융지주를 일괄 매각하는 방식이었다. 산은금융지주가 유력한 인수후보자로 떠오르자 ‘특혜 의혹’이 제기되었고, 6월 정부는 산은금융지주의 입찰을 배제하기로 했다. 8월 MBK 파트너스만 인수의향서를 제출해 유효 경쟁(입찰자 2명 이상)이 성립하지 못함에 따라 매각이 무산되었다.

  2012년 4월 정부는 3차 민영화에서도 2차와 같은 일괄매각 방식을 채택하였다. 7월 KB금융지주가 어윤대 회장 내정 이후 관치금융 우려가 부각되면서 KB금융지주의 주가가 하락세를 보이자 입찰을 포기하고 관심을 보였던 교보생명 컨소시엄도 입찰을 포기하면서, 입찰자가 없어 실패하였다.

  2013년 6월 정부는 우리금융지주의 덩치가 커서 일괄매각 방식으로는 주인을 찾아줄 수 없다는 지적에 우리금융을 분리 매각하기로 결정하였다. 경남은행은 BS금융지주에, 광주은행은 JB금융지주에, 우리투자증권 패키지(우리투자증권, 우리금융저축은행, 우리아비바생명)는 NH농협금융지주에, 우리파이낸셜은 KB금융그룹에, 우리자산운용은 키움증권에, 우리F&I는 대신증권에 매각되었다.

  2014년 6월 정부는 4차 매각방침인 「우리은행 민영화 방안」에서 경영권지분과 소수지분을 분리하여 매각하는 투트랙방식을 채택하였다. 우선 우리금융지주와 합병하여 은행(존속법인: 우리은행) 형태로 전환함으로써 예금보험공사의 우리은행 지분이 56.97%가 되게 하였다. 정부는 인수자가 우리은행의 지분 30% 이상을 확보해야 경영권을 안정적으로 행사할 수 있고 매도자인 정부는 경영권 프리미엄을 받을 수 있다고 보고, 예금보험공사 지분 56.97% 가운데 30%를 경영권지분 입찰*을 통해, 나머지 26.97%는 소수지분 입찰**을 통해 매각하기로 하였다. 11월 입찰 결과 경영권지분 매각은 중국 안방보험만이 입찰함에 따라 유효경쟁 요건 미달로 무산되었고, 소수지분도 5.94%만 매각할 수 있었다.
 
* 소수지분 입찰 소수주주들에게 부여하는 콜옵션 계산이 복잡해지지 않도록 합병방식은 불허하고 인수방식만 허용
 
** 소수지분 입찰은 최대 입찰가능물량을 10%, 최소입찰가능물량을 0.5%로 설정하였으며, 투자유인을 주기 위해 주당 0.5주의 콜옵션을 부여하였기 때문에 실제 입찰대상 지분은 26.97%보다 적게 됨
 
  경영권지분(30% 이상)을 일괄 매각하는 방식이 여러 차례 실패하자, 2015년 7월 정부는 5차 매각방침 ‘우리은행 민영화 추진방향’에서 예금보험공사 지분 51.06% 가운데 먼저 지분 30~40%를 4~10%씩 나누어 과점주주 매각방식으로 매각하고 이후 잔여지분을 매각하는 방식을 채택하였다. 9월 정부는 관심을 보인 중동 국부펀드들과 실무협상에 나섰으나, 유가 하락으로 중동 국부펀드들이 몸을 사리고 이들이 요구한 15% 이상 수익률 보장 요구를 정부가 받아들이지 않으면서 협상이 중단되었다.
 
 

우리은행 매각 추진 일지
2010.7	공적자금관리위원회, 우리금융 매각 의결
12	‘우리금융 컨소시엄’의 입찰참여 포기로 매각 중단
2011.5	2차 매각(일괄매각) 추진 의결
8	유효경쟁 요건 미달(1곳 신청)로 무산
2012.4	3차 매각(일괄매각) 추진 의결
7	유효경쟁 요건 미달(신청자 없음)로 무산
2013.6	우리금융 분리매각 결정
2014.6	4차 매각(경영권지분(30%), 소수지분(27%) 병행 매각) 추진
11	유효경쟁 요건 미달(1곳 신청)로 무산
2015.7	5차 매각방식(지분 30~40%를 4~10%로 쪼개 파는 과점주주 매각) 발표

 
  금년 들어 우리은행 주가가 빠른 회복세를 보이자, 정부는 민영화 여건이 개선되었다고 보고 다시 우리은행 매각 의지를 표명하고 있다. 임종룡 금융위원장은 지난 7월 23일 언론인터뷰에서 “매각 여건이 긍정적으로 변화되고 있으니, 그런 점을 감안해 의지를 갖고 매각을 추진할 것”이라고 밝혔다. 이르면 금년 8월 안에 정부가 우리은행 매각 공고를 낼 것으로 보도되고 있다.
 

2. 조급한 매각은 정부 스스로 정한 ‘공적자금회수 극대화’ 원칙과 충돌할 수 있다.

 
  우리은행의 ‘빠른 민영화’는 책임경영을 가능하게 한다는 점에서 장점이 있다. 그러나 우리은행을 서둘러 매각하는 것은 ‘공적자금회수 극대화’ 원칙과 충돌할 수 있음을 유의할 필요가 있다. 우리은행지주에 투입된 공적자금 원금 가운데 아직 회수하지 못한 약 4.5조 원이 모두 회수되려면 우리은행 주가가 1만 3천 원대 이상이 되어야 한다. 우리은행 주가는 우리은행의 순이익이 금년 상반기 중 전년동기 대비 45.2% 증가한 7,503억 원을 나타내는 등 수익성, 건전성이 크게 개선된 데 힘입어 지난 1월 20일 8,140원에서 지난 7월 22일 10,150원으로 상승하였다. 다만 글로벌 금융위기 여파가 지속되면서 우리나라 경제성장이 둔화되고 저금리가 지속되면서 은행산업의 경영여건이 전반적으로 안 좋은 상황인 가운데, 우리은행의 주가가 2007년 7월 13일 25,250원(우리금융지주, 종가)에 비해 여전히 크게 낮은 수준이다. 미국이 고용사정 개선 등 경기회복세가 가시화되면서 점진적인 금리인상에 나서고 이에 우리나라도 금리인상에 동참하면서 은행산업의 수익환경이 개선된다면 우리은행 주가가 더 회복될 것으로 기대된다.
                                                                      자료: 한국거래소
 
  우리은행 주가가 추가적으로 상승*할 것으로 예상되는데도 불구하고 서두른 탓에 매각가격에 이러한 점이 충분히 반영되지 못한다면, 금융지주회사법 부칙<법률 제6274호, 2000.10.23> 제6조(예금보험공사가 지배주주인 금융지주회사 주식의 처분)에서 명시한 민영화 3대 원칙인 ‘공적자금회수의 극대화’, ‘빠른 민영화’, ‘국내 금융산업의 바람직한 발전방향’ 가운데 ‘공적자금회수의 극대화’ 원칙에 부합하지 않게 된다.
 
* 물론 우리은행 주가가 다시 하락세를 나타낼 가능성 역시 고려해야 한다. 지난 6월 23일 영국의 브렉시트 국민투표 이후 글로벌 경제의 불확실성이 증대된 가운데 유럽은행들의 부실채권 문제가 부각될 경우, 국내 경제에 타격이 예상되면서 우리은행을 비롯한 국내은행들의 주가가 하락할 가능성이 있다.

  ‘빠른 민영화’ 원칙과 ‘공적자금회수의 극대화’ 원칙이 상호 충돌되는 경우에 무엇을 우선해야 하는가? 먼저 왜 ‘빠른 민영화’ 원칙이 포함되었는지 그 취지를 생각해 볼 필요가 있다. 민영화가 늦어지면 공적자금의 이자부담이 증가해서 이자비용을 포함하는 실질적인 공적자금의 회수가 더 어려워진다. 즉 ‘빠른 민영화’를 하지 않으면 ‘공적자금회수 극대화’도 어렵게 되는 경향이 있다. 또한 국유은행이 정부의 간섭으로 인해 자율적인 책임경영이 어렵게 되면 이는 국내 금융산업의 발전방향과 부합하지 않게 되는 측면이 있다. 즉 ‘빠른 민영화’는 또다른 원칙인 ‘국내 금융산업의 바람직한 발전방향’과 부합할 수도 있다. 그럼에도 불구하고 ‘빠른 민영화’는 그 자체가 목적이라기보다는 다른 두 원칙을 도모하기 위해 필요한 수단의 성격이 강하다. 따라서 ‘빠른 민영화’와 ‘공적자금회수의 극대화’ 원칙이 충돌하는 경우에 ‘빠른 민영화’를 우선함으로써 외환은행 매각 때와 같은 헐값 매각 논란이 재연되어서는 안 될 것이다.

  한편 장기적으로 우리은행 보유에 따른 수익이 국채수익률 이상의 높은 수익률을 가져다준다면 굳이 우리은행을 매각하지 않고 보유하는 것이 국가재정 상으로 이익이 될 수 있다. 이 점은 우리은행의 매각 시점뿐만 아니라 매각 여부 자체를 판단하는 데 고려되어야 한다.

 

<참고>                                 우리은행과 대우조선해양 비교에 대하여     일부에서는 대우조선해양을 예로 들면서 부실이 심화되기 이전에 조기 매각을 하였다면 손실규모를 줄일 수 있었기 때문에 우리은행도 서둘러 민영화를 해야 한다고 주장하고 있다. 글로벌 금융위기를 사전에 예상할 수 있었다면, 그 이전에 우리은행을 매각하는 것이 공적자금회수를 극대화하였을 것이다. 그러나 이것이 현 시점에서도 서둘러 매각하는 것이 손실규모를 줄인다는 것을 반드시 의미하지는 않는다.     대우조선해양은 분식회계로 감춰진 수조원의 손실규모가 노출되면서 주가가 급락한 반면, 우리은행은 지난 1분기 시장의 예상을 뛰어넘는 흑자를 기록하였고 주가가 상승세를 보이고 있다. 또한 조선업은 글로벌 금융위기 이후 세계적으로 과잉설비에 시달리고 저임금 노동력을 앞세운 중국 업체의 추격을 받고 있는 반면, 국내 은행산업은 설비산업이 아니며 국내 소비자를 대상으로 영업한다는 점에서 다르다.     그리고 대우조선해양의 부실규모가 커진 것은 정부와 산업은행이 경영능력이 부족하고 도덕적으로도 문제가 있는 인사를 정치적인 논리로 경영진으로 앉힌 탓이 크지만, 주인이 있는 현대중공업, 삼성중공업 역시 대규모 손실을 기록하였다는 점에서 민영화가 곧 경영의 견실화를 의미하는 것은 아님을 유의할 필요가 있다.     따라서 우리은행 조기 민영화의 근거로서 대우조선해양과 우리은행을 단순 비교하는 것은 맞지 않다.

 

 
3. 우리은행 매각이 금융산업 발전방향과 부합하지 않을 수 있다.
 

  우리은행을 서둘러 매각하는 것은 우리나라 금융산업 발전방향과 부합하지 않을 수 있음도 고려해야만 한다.
우리은행 지분을 대규모로 매입할만한 자본력을 갖춘 주체로는 국내 은행, 국내 산업자본, 해외자본 등을 생각할 수 있다. 우리은행을 이들에게 매각할 경우 인수주체에 따라 다음과 같은 부작용이 예상된다.

  첫째, 우리은행이 국내은행에 매각된다면 IMF 외환위기 이후 높아진 우리나라 은행산업의 시장집중도를 더욱 높여 경쟁도*가 약화될 가능성이 높다. 이는 금리, 수수료의 암묵적 담합 등을 통해 소비자의 이익을 침해하게 된다. 따라서 우리은행과 다른 대형은행간 인수·합병은 2006년 3월 론스타가 외환은행 인수 우선협상 대상자로 국민은행을 결정하였을 때와 같이 은행산업의 독과점화 우려를 불러일으킬 것이다.**
 
* 우리나라 은행산업의 시장집중도가 높아지면 경쟁도가 약화될 가능성을 높이지만, 시장집중도와 경쟁도가 반드시 반비례하는 것은 아니다. 이병윤(2002, 2006), 최호상(2007), 천병철·권효성(2008)은 IMF 외환위기 이후 은행 수가 줄어들면서 시장집중도가 높아지고 과점상태가 되었다고 주장한 반면, 강길주·김영재(2010), 서정호(2016)는 시장집중도 상승에도 불구하고 정부의 영향력이 많이 사라지고 은행들이 이윤 추구를 위해 자유로이 경쟁하는 영업환경이 조성되면서 독과점 경쟁시장이 되었고, 서정호(2016)는 2008년 이후에는 완전경쟁에 가깝게 되었다고 주장하였다. 그러나 현재는 빅4 시중은행인 KEB하나은행, 우리은행, 국민은행, 신한은행이 비슷한 시장점유율을 나눠 갖고 있지만 이중 2개 은행이 합병할 경우 시장지배적 사업자가 될 가능성이 커지게 된다.
 
** 참여연대는 2006년 3월 23일 논평을 통해 국민은행과 외환은행의 합병으로 초대형은행이 탄생하면 금융시장 경쟁질서에 크게 영향을 미칠 뿐만 아니라 자칫 부실화될 경우 국민경제 전체의 안정성을 해칠 수도 있기 때문에, 공정위가 론스타와 금감위가 암묵적으로 요구하는 매각절차 종결시한(6월말)에 구애받지 말고 철저히 경쟁정책의 관점에서 엄격하게 심사하여야 한다고 주장하였다.
                                                  자료: 금융감독원 금융통계정보시스템
 

   둘째, 우리은행이 국내 산업자본(비금융주력)에 매각될 경우에는 산업자본의 은행 소유를 금지하는 은산분리 원칙에 위반될 수 있다. 매수자 1인의 동일인 지분은 비록 4%(의결권 행사하지 않는 조건으로 10%) 이하일지라도 국민연금(5.01%)에 이어 2대 대주주가 되고, 타 산업자본과 연합하는 경우에는 지배주주로서 우리은행 경영권을 행사할 수 있게 된다. 이렇게 되면 은행이 산업자본의 사금고로 전락하게 될 가능성이 있고, 이는 해당 은행뿐만 아니라 금융시스템의 리스크를 증대시키게 된다.

  셋째, 해외 금융 또는 산업 자본에 매각되어 IMF위기 이후 높아진 우리나라 은행산업의 외국인 지분비율이 더욱 높아질 경우에는, 우리나라 은행산업의 수익의 상당부분이 배당, 양도차익 등의 형태로 해외로 유출되는 문제가 심화된다. 특히 해외자본의 본국에서 금융위기가 발생하면 유동성 부족을 해결하기 위해 국내 자본을 대거 본국으로 유출할 것으로 예상되기 때문에, 해외발 금융위기가 우리나라로 전이될 위험이 커진다.

  더구나 제일은행, 외환은행 매각 사례에서 본 바와 같이 해외자본에 매각하면 뭔가 특별한 선진금융기법을 전수받아 우리나라 금융산업이 발전할 것이라는 정책당국의 어설픈 기대는 실망으로 바뀐 지 오래다.

  반면 우리은행을 국유 시중은행으로 존치시키는 것이 경제위기 시 도움이 될 수 있다. 금융위기 시 은행들의 디레버리징과 신용경색 현상이 나타나는 경향이 있는데, 국유 시중은행으로 하여금 적극적인 신용공급 창구역할을 수행하게 한다면 신용경색 현상을 완화하는 효과가 있을 것으로 기대된다.
 

4. 정부는 우리은행 매각을 원점에서 재검토해야 한다.

 
  이에 따라 정부는 우리은행 매각 추진을 중단하고 아래와 같은 점들을 고려하여 우리은행 민영화 방안을 원점에서 재검토할 필요가 있다.

  첫째, 국유 시중은행의 존재는 단점뿐만 아니라 앞서 언급한 장점들도 가지고 있기 때문에 우리은행을 국유 은행으로 존치시키는 방안도 고려대상이 되어야 한다. 독립적인 기구에서 선출한 전문경영인이 정부의 간섭을 배제한 책임경영을 가능하게 한다면, 국유이더라도 실질적으로는 민영화를 하는 목적인 효율성을 기대할 수 있을 것이다. 물론 이 경우 경영권을 안정적으로 행사할 수 있는 주주가 존재하지 않아, 주인 없는 은행의 문제점이 나타날 가능성이 존재한다. 하지만, 정부의 간섭 없는 책임경영을 하도록 하며 소액주주들이 경영진을 견제할 수 있도록 집중투표제 도입, 사외이사 독립성 강화 등 소액주주의 권한을 강화함으로써 이를 보완할 수 있다.

  둘째, 정부와 정치권의 압력으로 인해 실제로는 자율적인 책임경영이 어려운 것으로 드러나 불가피하게 매각을 하더라도, 매각방식으로 과점주주보다는 국민주방식이 앞서 언급한 매각의 문제점들을 줄일 수 있다. 이 경우에도 주인 없는 은행의 문제점이 제기될 수 있지만, 이는 앞서 언급한 바와 같이 소액주주의 권한 강화를 통해 보완할 수 있다.

  셋째, 최종적인 수단으로 매각을 하더라도 매각 시점은 ‘공적자금회수 극대화’를 위해 시장에서 우리은행에 대한 가치평가가 제대로 이루어질 때를 기다려 매각할 필요가 있다.

  정리하면, 우리은행의 ‘빠른 민영화’는 책임경영을 가능하게 한다는 주장이나 논거도 있지만, ‘공적자금회수의 극대화’와 부합하지 않거나, 국내 은행산업의 경쟁을 약화시키거나, 은산분리 원칙에 맞지 않거나, 해외발 충격에 상대적으로 약해지는 등의 여러 가지 부작용도 예상된다. 따라서 우리은행을 국유 은행으로 남아 있는 것을 금기시하면서 서둘러 매각하지 않으면 무조건 잘못된 것이라고 비난할 필요는 없다. 우리은행 매각을 무리하게 추진하기보다는 국유은행으로 존치방안, 국민주방식으로 매각 방안 등을 포함하여 원점에서 전면 재검토할 필요가 있다.
 
2016. 8. 23.
정의당 정책위원회 의장 김용신
문의: 강훈구 정책연구위원(02-788-3218)