현재 국토부에서 추진중인 철도 경쟁체제 도입과 관련하여 

수서발 KTX 민영화를 중심으로 '민영화 추진 현황과 주요 쟁점'을 정리하였습니다. 

아울러 '해외 철도민영화 사례'를 통하여 시사점을 도출하였습니다.

(문의: 국회정책연구위원 정경은, 국회정책연구위원 김일현 02-788-3471)

[정책 현안 브리핑] KTX 민영화 관련 현황 및 주요 쟁점

* 도표가 포함된 전문을 보시려면 첨부된 PDF 파일을 확인하시기 바랍니다. 

주요 쟁점 사항 

■ 우회 민영화 ‘꼼수’ 논란

ㆍ 국토부는 2012년 수서발 KTX 민간운영자 선정에 대하여 국민들의 비판이 일자 코레일 지분 30%, 공공기금 지분 70%의 자회사를 제안함

ㆍ 그러나 코레일 지분이 30%로 제한되어 경영에도 관여할 수 없음

ㆍ 이는 「공공기관운영법률」의 ‘공공기관지정요건’에 미달하여 ‘기타공공기관’으로 지정됨

ㆍ 인사·예산·조직 등의 공공 통제를 받지 않아 시민들의 통제도 불가능한 상황임

ㆍ 더욱이 노선의 80%가 겹친다는 면에서 경쟁의 효과를 기대하기 어려운 상황

■ 운영 이원화로 인한 동반부실 가능성

ㆍ 철도공사 재무악화가 수서發 고속철도 건설부채 누증으로 이어지는 악순환 고리를 차단하기 위해 별도 회사로 운영(주식회사형)

_수서발 노선 건설부채 현황 : 수도권 고속철도 2.2조원, 호남고속철 5.4조원

ㆍ 요금은 상한제를 통해 관리하되, 면허 시 수서발 KTX는 서울발 KTX 대비 10% 낮은 수준으로 운영토록 조건을 부여

ㆍ 선로사용료는 건설부채 원리금을 50년 내 상환할 수 있도록 책정

_연 5천억원 이상을 선로사용료로 회수하는 방안 검토(現 철도공사 3천억원)

ㆍ 수서발 KTX와 서울역발 KTX의 이용객 분산 예상

_KTX 이용객 : 약 14만명(1일)

_서울/용산역 이용객 : 약 7.8만(1일)

_수서발 KTX는 수서~평택 이남구간에서는 기존 노선과 공유하나, 현재 KTX 수익의 80%, 수송량의 70%가 수도권 승하차 고객으로 사실상 수도권에서 수요가 양분됨

_현재 서울·용산역 이용고객 중 서울 강남, 서초, 송파, 강동, 분당권 고객이 전체의 30% 차지

ㆍ 수서발 KTX

_서울역 KTX 보다 요금 10% 인하

_선로사용료 : 년 5천억원

_공공기금 수익률 보전 및 금융이자비용 : 최소 6%

ㆍ 서울역 KTX

_수서발KTX 개통으로 약 30~40% 승객 전이 : 전이 된 승객 만큼 운영수익의 악화

_수서발KTX와 요금 경쟁 : 요금인하 압력 받을 것

ㆍ 사실상 서울역발 KTX와 수서발 KTX의 이원화로 동반 부실화 가능성이 높음

■ 70% 출자를 위한 공공 기금 확보 문제

ㆍ 수서발 KTX 자회자 출자시 자본 규모는 4,000억원으로 예상하고 있으며 이중 30%를 코레일이 출자하고 나머지 70%를 공공 기금을 통하여 확보할 계획임

ㆍ 그러나 공공기금 중 핵심이 되는 국민연금이 출자에 난색을 표명하고 있어 약 3,000억 원에 달하는 공적기금을 마련할 수 있는 지에 대한 논란 존재

ㆍ 특히 기획재정부나 보건복지부와 협의없이 국토부 단독으로 진행할 수 없는 사항임

_이에 대하여 국토부는 화물공제기금 등 내부 기금을 끌어모으고 있으나 그것만으로는 부족한 상황임

■ 위법행위 및 한미 FTA의 철도보호조항 무력화 가능성

ㆍ 국토부가 근거한 「철도사업법」 제5조는 법인에 대한 운영권 부여를 명시하고 있으나 입법 취지는 민간투자 건설노선(공항철도)에 대한 한시적인 운영권 부여에 있음

ㆍ 수서발 KTX의 경우 기존선을 80% 이상 포함하고 있으며 신설구간 역시 15조 규모의 국고가 투입된 노선으로 철도공사가 운영권을 갖는 것이 현행 법체계에 가장 부합함

ㆍ 한미 FTA 협정에 의하면 “2005년 6월 30일 이전 건설노선은 철도공사의 독점 운영권을 보장한다.”고 명시하고 있음

ㆍ 수서발 KTX 노선의 대부분을 차지하는 평택~동대구 노선(경부선)은 2005년 6월 30일 이전에 건설된 것으로 철도공사의 독점운영권을 보장하고 있음

ㆍ 만약 수서발 KTX를 별도의 출자회사가 운영을 맡게 된다면 한미 FTA의 철도보호조항의 무력화가 가능하며, 유보조항을 후퇴하여 개방시 다시 되돌릴수 없다는 역진방지(래칫)조항에 의해 국내 철도시장을 외국자본에 완전히 개방하는 결과를 초래할 수 있음

ㆍ 우리나라 정부가 스스로 자국의 철도 보호 조항을 후퇴시키는 행위이며, 국내법과 동일한 효력을 갖는 한미 FTA 협약의 규정 변경행위임에도 불구하고 국회의 동의 없이 처리한다는 점에서 국토부의 독단적인 추진은 문제가 있음

■ 상하분리체계의 영국식 민영화

ㆍ 국토부는 지주회사+자회사 형태가 독일철도 모델을 본딴 것이라 설명하고 있음

ㆍ 그러나 독일식 모델의 핵심은 건설과 운영이 하나의 사내에 있는 상하통합형 공영철도이며 정부지분 100%인 공기업(지주회사), 철도정책 결정의 이해관계자(학계·노조·시민 등)의 참여 보장에 있음

ㆍ 그러나 국토부의 안은 내용적으로 상하분리된 산업구조에 철도운영을 민간에게 완전개방하는 영국모델에 가까움

ㆍ 완전 민영화된 영국철도는 요금 폭등, 안전사고 급증 등으로 대표적인 민영화 실패 사례로 꼽히고 있음

■ 철도네트워크 공공성의 훼손

ㆍ 현재 코레일은 벽지노선 등 적자가 발생하는 22개 노선 중 8개 노선만 약 80% 보조금을 지급하고 있어 공익교통서비스를 위한 정부지원은 제한적인 상태임

ㆍ 만약 수익이 발생하는 수서KTX와 향후 개통될 신규노선·지역노선들을 민영화 한다면 이와 같은 철도네트워크의 공공성은 더욱 약화될 가능성이 높음

ㆍ 또한 민간사업자들의 적자노선 운영 참여를 위하여 보조금 지급이나 수익 보장 등의 특혜를 주어야 하는데 이는 코레일의 재정적자 해소라는 민영화의 의도와는 달리 결국 정부의 재정부담을 더욱 늘일 가능성이 높음

철도산업 정상화 대안

■ 상하통합을 통한 철도산업 정상화

ㆍ 상하분리가 되면서 열차운행선 건설 및 개량 공사 시 안전조치가 무시되고 있으며, 열차안전운행 확보를 위한 협의체계의 복잡·불이행·소통부재 등으로 인해 사고로 이어지고 있음

_건설기관과 운영기관 간의 유기적인 협력체계 미 작동으로 인해 자칫 대형참사로 이어질 수 있었던 경의선 가좌역 노반 붕괴사고(07년 6월)가 대표적인 예

_이 외에 공사개소 안전관리 소홀로 인한 경원선 월계～녹천 간 비탈면 붕괴(11년 6월) 사고, 장항화물역 화물열차 탈선 사건(10년 7월) 등의 사고 등 발생

_장항선 임시개통(07년 3월) 후 궤도, 노반, 건축물 등에서 600여건 이상의 하자보수가 되지 않아 철도공사와 철도시설공단 간 인수인계도 제대로 되지 않는 상황임

ㆍ 상하분리가 되면서 철도시설공단은 하부조직이 없어 시행사 관리에 한계를 드러냈으며 철도공사 또한 감독권한이 없어서 문제점을 인식해도 처리할 방법이 없어 근본적으로 안전관리에 허점이 생길 수밖에 없는 구조임

ㆍ 또한 철도건설과 운영 그리고 유지보수가 전체적 관점에서 최적화되지 못해 국가재정투자 및 운영상의 비효율 또한 초래하고 있음

_예를 들어 광역철도 경원선(양주~동두천), 중앙선(중량~팔당) 등의 경우, 예측수요 대비 수송실적이 34%~71%에 머무르게 되어 운영상 비효율을 초래함

ㆍ 이 밖에도 상하분리 이후 업무영역 등에서 유사중복이 발생하면서 조직·인력 등의 비효율 문제가 계속해서 제기되고 있음

_철도기관의 이원화로 재산활용·관리상의 서비스 불편, 복합민원 처리, 안전 협의 등 비효율적인 행정절차문제 발생

_해외사업 추진에 있어서 유기적인 협조부족, 상호견제, 협의 창구 이원화 등의 문제 발생

ㆍ 정부는 철도 상하분리 정책이 실패했음을 인정하고, 철도상하통합의 결정과 추진을 위한 법률적, 재정적, 조직적 통합 추진방안을 마련해야 할 것임

■ 공사의 민주적 논의구조 확립

ㆍ 공기업 서비스의 민영화의 배경은 시장만능주의지만, 기존 공기업에 대한 시민들의 불만도 작용하고 있음

ㆍ 권력형 낙하산 인사, 공공서비스의 낮은 질, 공공기관 종사자의 근로조건에 대하여 갖고 있는 공기업 서비스에 대한 시민들의 불신을 해소할 필요가 있음

ㆍ 이에 대한 가장 적절한 해답은 공공서비스 이용자인 시민들이 스스로 공기업 운영에 일정부분 참여함으로써 해소될 수 있음

ㆍ 따라서 이용자 대표인 시민, 생산자 대표인 노동자, 정부/국회 대표 들이 함께 철도공사의 운영을 책임지는 공공이사회 도입이 필요함

ㆍ 실제 서구 공기업들은 참여형 지배구조를 이루는 경우가 많음

_프랑스 경우, 공기업 이사회에는 이해관계자모형 또는 직능대표제 방식에 따라 정부대표, 전문가 대표, 종업원대표 등이 주로 1:1:1의 비율로 참여함

_프랑스 철도 공기업의 경우 역시 정부, 시민사회, 노동조합 등이 함께 의사결정에 참여하는 ‘공공이사회’ 구조를 가지고 있음

_스웨덴철도공사(SJ) 역시 19명의 이사중 노동자대표 이사가 11명으로 정부 추천이사 8명을 넘어 과반수를 차지함

_영국 보수당 정부에 의해 민영화되었다가 2002년 10월에 다시 공공화된 영국철도시설공단인 네트워크레일(Network Rail)도 최고의사결정 기구로 공공철도총회를 두고 있음