‘재정분권’의 혁신

▣ 현황

□ 재정분권은 중앙정부가 지방자치단체에 재정적 권한(자율성)과 기능(책임성)을 이양하는 것을 말하며, 지방자치분권의 핵심은 재정분권임.
 

□ 국가 전체 세입을 보면 현재 국세와 지방세의 비율이 약 8:2 수준임. 지방자치단체가 스스로의 재원으로 지방재정을 운영하기 어려운 점을 개선하고자 정부마다 국정과제에 재정분권을 포함시켜서 추진해 왔지만, 지방재정은 여전히 열악하고 재정분권 추진의 효과가 미흡하다는 지적이 여전함.
 

□ 우리나라는 주요 선진국들과 비교해도 ‘세입분권’ 수준이 낮은 편이며, ‘세출분권’ 수준은 높은 편임.

▲우리나라 세입분권 수준은 0.170 수준으로 OECD 평균에 미달함: OECD국가의 세입분권지수는 평균 0.193으로 나타나며, 캐나다(0.525), 스위스 (0.479), 미국(0.419) 등 연방국가와 스웨덴(0.347) 등 북유럽 국가들이 비교적 높은 수준을 보임.

▲우리나라 세출분권 수준은 0.429를 기록하여 OECD평균을 크게 초과하는 높은 수준임: OECD 국가의 세출분권지수는 평균 0.329이고, 캐나다(0.772), 덴마크(0.643), 스위스(0.615) 등의 국가는 50%를 초과하는 높은 수준임.

□ 우리나라 ‘자체세입’ 비중은 하락 추세에 있고, ‘수직적 재정불균형’은 심화되고 있음.

▲우리나라 자체세입 비중은 0.410으로 OECD 평균(0,546)에 크게 미달하고, 이전재원 의존도가 상대적으로 매우 큰 편임.

▲우리나라의 세출분권은 0.429 수준인데 비해, 세입분권은 0.170으로 OECD 국가들에 비해 상대적으로 ‘수직적 재정불균형’이 매우 큰 것으로 나타나고, 경향적으로도 ‘수직적 재정불균형’이 심화되고 있음.

□ 우리나라 ‘법률적 조세자율성’은 국제 평균수준을 유지하고 있음.

▲우리나라는 탄력세율만 허용하고 있으며, 지방세 세율에 대한 자율성은 제한적인 것으로 분류됨(*OECD 국가들의 지방세 과세자주권은 국가별로 큰 차이를 보이는데, 대부분의 지방정부는 지방세에 대해 상당한 정도의 재량권을 가지고 있음).

▲세율과 과표의 설정 권한인 ‘과세자주권’은 법률상의 허용 정도를 표시하는 것으로 실제로 지방정부가 이 권한을 행사한다는 것을 의미하지는 않음.

□ 우리나라 지방자치단체의 ‘재정자립도’, ‘재정자주도’ 등 ‘세입자율성’은 대폭 축소되고 있음.

▲우리나라 ‘재정자립도’의 전국평균은 51.4%(2019년)로, 52,5%(2016년)에 비해 1.1% 하락한 수준임.

▲2014년부터 임시적 세외수입 중에서 잉여금, 전년도이월금, 전입금, 예탁금 및 예수금, 융자금원금수입을 보전재원 등 및 내부거래로 구분하여 ‘재정자립도’ 산식에서 포함되지 않도록 조치함에 따라 우리나라 지방자치단체 ‘재정자립도’는 평균 약 5%p 하락함.

▲2019년 ‘재정자주도’의 전국평균 수준은 74.2%로, ‘재정자립도’(51.4%)에 비해 22.8%p 높은 수준이며, 2016년 대비 동일한 수준에 머물고 있음.

□ 우리나라 자체사업 비중 등 ‘세출자율성’ 지표도 지속적으로 하락하고 있음.

▲지방자치단체의 세출측면 자율성인 자체사업 비중은 2016년 기준 전국평균 40.1%로서 2014년 대비 약간 증가하였나, 이는 2008년에 비하면 6.0%p 감소한 수준임.

▲지방자치단체의 재량권이 발휘될 수 없는 의무성 지출 국고보조사업인 사회복지예산의 비중은 그 동안 지속적으로 증가하여 2016년에는 25.3%를 기록하고 있으며, 이는 2008년 대비 8.0%p 증가한 수치임

□ 우리나라 실질적 재정자율성 반영을 위해 비지방재원 지방세를 제외하면 ‘세입자율성’은 더욱 낮아짐

▲우리나라 지방세 중 지방교육세와 자동차세 주행분 중 유가보조금 부분은 지방자치 단체의 일반재원으로 사용될 수 없는 부분임.

▲2014년도 비지방재원으로 분류되는 지방세의 규모는 부과기준 8.3조원으로 전체 지방세 66.3조원의 12.5%에 해당함.

▲자치단체별 비지방재원 지방세 세수를 지방세에서 제외하면, ‘재정자립도’는 전국 평균 약 2.1%p 하락하는 것으로 나타남.
 

□ 우리나라 세수감소 보전용 지방세로 인해 ‘과세자주권’이 약화됨.

▲지방세 개편 과정에서 나타나는 세수결손을 보전할 목적으로 또 다른 형태의 세목을 통해 배분하는 세수감소 보전용 지방세로 인해 ‘과세자주권’이 약화됨

▲주행분 자동차세의 정액보전금 부분과 지방소비세 중 취득세 감소 보전 부분은 해당 세목의 과표와 관계없이 별도의 기준(주로 과거 보전용 세목의 세액 규모)에 따라 배분되어 자치단체는 과표나 세율의 결정권을 가질 수 없음.
 

□ 우리나라 재정분권의 질적 수준 개선은 미약한 편임.

▲세출 자율성과 관련하여 2005년 ‘지방예산편성지침’을 폐지하여 지방의 자율성을 보장하고자 하였으나, 이후 ‘예산편성기준’이 다시 도입되었고, 중앙정부의 가이드라인에 따라 예산편성이 이루어지도록 함으로써 세출 자율성 확보는 여전히 어려움.
 

□ 우리나라 재정분권 수준 종합평가

▲우리나라 재정분권 수준을 OECD국가와 국제비교를 해보면, ‘세입분권’은 낮고, ‘세출분권’이 높아 평균 수준 정도로 볼 수 있으며, ‘세입분권’과 ‘세출분권’의 격차 확대는 ‘수직적 불균형’을 심화시켜 ‘재정책임성’ 약화로 이어지고 있음.

▲‘재정자율성’을 그 동안의 추이를 통해 판단해 보면, ‘양적 재정자율성’이 세입 세출의 거의 모든 분야에서 약화되고 있으며, 통계로 드러나지 않는 지방세 중 비지방재원을 제외하면 ‘재정자립도’ 및 ‘재정자주도’는 더욱 크게 악화되고 있음.

▲계량적으로 파악하기 어려운 ‘제도적 또는 법적 재정자율성’의 경우 자치단체의 재량성을 인정하는 방향으로 제도개편이 이루어진 부분이 있으나, ‘과세자주권’ 측면에서 보면, 단순 세수배분 목적으로 사용되는 세목이 확대되는 등 ‘질적 재정자율성’도 약화됨.

▣ 개혁과제

□ 첫째, ‘세출분권’과 ‘세입분권’의 격차가 점차 확대되어 ‘수직적 재정불균형’이 심화되고 있으므로, 세입분권 강화를 위한 자체수입 확대가 매우 중요함.

□ 둘째, 중앙·지방간 및 광역·기초 간 사무배분 및 재원분담 원칙의 재정립이 필요함.

□ 셋째, 지방세의 가격기능이 제대로 작동하지 못하고 있으므로 비지방재원 지방세의 폐지 및 세제개편 과정에서 발생한 세수결손 보전용 지방세의 정상화 등 지방세체계의 구조적 개선방안을 강구할 필요가 있음.

□ 넷째, 지방자치단체의 자율과 책임에 기반을 둔 지방자치 실현을 위해 중앙정부의 지방에 대한 통제 및 규제를 완화할 필요가 있음.

□ 다섯째, 재정분권 관련 정책방향 결정시 자치단체간 이해상충의 문제가 나타날 때 개별 자치단체의 이해에 맞춘 정책 결정보다는, 재정분권의 강화 및 지방세의 가격기능 향상 등의 방향에서 결정되도록 해야 함.

이밖에도,

□ 재정분권을 국세와 지방세의 비율에만 초점을 두면 국세의 증가율이 지방세의 증가율보다 빠른 경우에 재정분권을 달성하지 못했다는 결과가 발생함. 즉, 재정분권은 지방세의 과세자주권, 지출자율성, 재정에 대한 권한 등을 복합적으로 고려해야 달성가능하다는 점을 인지해야 함.

□ 재정분권에 대한 국민의 신뢰가 높지 않다는 현실 이외에도 재정분권의 실천단계에서 부딪히는 한계가 적지 않음.

□ 정부간 재정관계에서 기존의 플랫폼을 넘어서는 차세대 플랫폼을 만들어야 함.

□ 중앙정부와 지방정부의 제도적 수준보다는, 주민 눈높이에서의 재정분권이 중요함.

□ 자치분권의 추진은 지역 간 격차를 심화시키지 않도록 지방(지방자치단체)의 여건을 고려한 접근이 필요함.

□ 재정분권은 지방자치단체의 자율성과 책임성이 조화되도록 근본적이고 종합적인 관점에서 추진하는 것이 바람직할 것임. 중앙정부에 대한 재정의존도를 줄이고, 지방자치단체 스스로의 힘으로 자립하는 것이 지역주민의 행복 및 삶의 질을 어떻게 변화시킬 것인지에 대한 논의가 선행되어야 할 것임.

□ 중앙과 지방간 재정 신뢰 형성과 파트너로서 협력관계 구축, 국고보조금 관련 법률 정비 및 국고보조금사업의 불합리성 개선, 중앙과 지방간 재정분담의 기본원칙, 역할 및 책임의 재정립, 재원 구성의 간소화와 광역기능 활성화, 비효율적 재정지출의 체계적 개선, 지방 자체재원 증대(☞지방세 확대 등), 부분별 포괄 보조금(categorical block grants)제도 도입(☞계획 및 집행의 자율성 확대) 등.

□ ‘지방재정부담심의위원회’의 활성화

▣ 기대효과

□ 진정한 재정분권 실현

□ 재정민주주의 실현

□ 민주적 지방분권의 실현

□ 국가 균형발전




 

교육격차(교육불평등) 해소

‘지방국립대와 서울대의 공동학위제도’의 도입·시행

▣ 현황

● 왜 ‘교육격차’가 문제 인가?

○ 추격 산업화, 급격한 정보화 및 도시화로 인해 계층 간 ‘소득격차’가 점점 더 심화되고 있음. 이러한 ‘소득격차’는 학생 간, 학교 간, 지역 간 ‘교육격차’로 이어지고 있으며, ‘교육양극화’를 넘어 사회양극화를 초래하는 주요한 원인이 되고 있음. 우리나라뿐만 아니라 전 세계적으로도 사회양극화, 소득격차, ‘교육격차’는 매우 중요한 화두가 되고 있음.

○ 2000년대 들어 우리사회에서 많이 회자되고 있는 소위 ‘흙수저’(*돈도 배경도 변변찮아 기댈 데가 없는 사람을 가리킴), ‘은수저’ 및 ‘금수저’(*돈 많고 능력 있는 부모를 둔 사람을 가리킴) 등 ‘수저계급론’은 학력·계층·직업의 대물림 또는 계급의 재생산 구조가 착화되고 있음을 대표적으로 상징하는 것임. 다시 말해, 부모세대의 사회·경제적 지위가 자식세대의 사회·경제적 지위에 절대적인 영향을 끼치고 대물림되는 사회현상임. 이는 최근세대로 올수록 ‘대물림 현상’이 더욱 굳어져 이제 '개천에서 용 나는 사회는 사라졌다'는 사실을 잘 뒷받침하는 실증적 증거임. 실력·노력보다는 부모의 배경에 따라 자식의 장래가 결정되는 기이한 현실임.

○ 또한 상속 등을 통한 세대 간 부의 전이는 개인 간 소득격차에 중요한 역할을 하고, 나아가 부모의 사회?경제적 지위에 따른 ‘교육격차’의 심화는 취업 및 임금격차의 확대로 이어지고 있어, 현실은 ‘교육 불평등’이 더욱 심화되고 있는 매우 우려되는 상황임. 이른바 ‘산업화세대’(1940년생~1959년생)와 ‘민주화세대’(1960년생~1974년생)를 거쳐 ‘정보화세대’(1975년생~1995년생)로 넘어오면서 학력·직업·지위의 대물림과 계층의 고착화 현상이 더욱 두드러지게 나타나고 있음.

○ 우리사회의 ‘교육격차’ 문제가 본격적으로 쟁점화 되기 시작한때는 2000년대 초반부터 임.

○ IMF 이후 소득양극화가 더욱 심화되었고, 빈곤층, 사회적 약자 등 취약계층이 급격하게 확대되고 있는 추세임. 이러한 소득격차는 교육, 주거, 문화 등 다양한 부문에서 계층 간의 이질화 현상을 촉진하여 사회양극화를 더욱 심화시키는 요인이 되고 있음. 특히, 교육취약계층은 교육기회를 적절히 제공받지 못하거나 소외되는 경우가 발생하고 있으며, 이는 결과적으로 소득계층 간 사교육비지출 등의 불균형으로 이어져 빈부의 대물림이 고착화되는 요인으로 작용하기도 함.

○ 문재인 정부도 이에 발맞추어 국정운영 5개년 계획을 통해 ‘국가가 책임지는 보육과 교육’을 국정전략으로 설정하고, ‘교육의 희망사다리 복원’ 등 다양한 국정과제를 제시하고 있음. 앞으로 교육을 통한 계층이동 가능성을 확대하기 위해 다양한 정책적 노력이 경주될 것으로 기대하고 있음.

○ ‘교육격차가 점점 확대되고 있다’는 문제의식과 심각한 시대적인 상황에 기초하여 초?중?고·대학 그리고 노동시장을 포괄한 ‘교육격차’ 실태를 실증적 분석 및 ‘교육격차’ 해소를 위한 정책적인 개선방안을 마련할 필요성 대두되고 있음. 초?중?고의 ‘교육격차’ 실태를 분석하기 위해 ‘초?중?고 학교급별 소득계층에 따른 교육격차 추이 분석’과 ‘부모의 사회?경제적 지위가 학업성취 변동에 미치는 영향’을 분석하고, 대학진학과 대학경험 및 노동시장에서의 격차를 분석하기 위해 ‘부모의 사회?경제적 지위가 대학진학 격차에 미치는 영향’과 ‘부모의 사회?경제적 지위가 대학경험과 노동시장 지위에 미치는 영향’을 체계적으로 분석하여 ‘교육격차’를 해소하기 위한 정책적인 방안을 개발하여 입안하는 혁신적인 입법 활동을 하고자 함.

● ‘교육격차’ 이해 및 해소를 위한 시도와 그 한계

◎ ‘교육격차’ 이해

○ ‘교육격차’의 개념을 사용·논의함에 있어 ‘교육소외’ 및 ‘교육 불평등’ 등 유사한 개념들을 함께 고민해야 함. ‘교육 불평등’과 ‘교육소외’는 유사하게 보이고 긴밀히 연관되어 있지만 동일한 개념으로 단정하기는 어려움.

○ ‘교육 불평등’은 개인, 가정, 지역, 사회?경제적 요인 등으로 상대적으로 열등한 교육여건에서 교육을 받음으로써 교육결과의 불평등이 발생하는 현상을 말함. ‘교육 불평등’은 상대성에 기초하여, 교육의 기회 배분 및 교육운영 과정에서 적용되는 원칙과 기준의 공정성에서 나타남. 예를 들면, 교육기회의 배분이 불공정한 기준에 의하여 이뤄지고 그 결과 교육기회를 얻지 못하는 문제가 발생한다면, 이는 ‘교육소외’ 현상으로서 ‘교육 불평등’에 기인한 것으로 볼 수 있음. 하지만 교육기회의 배분이 공정한 기준에 따라 이뤄진다고 하여도 ‘교육소외’가 나타날 수 있는 여지는 남아있는데, 이는 교육기회 자체가 학습자에게 유의미하지 못하거나 교육공급자의 절대적인 공급능력이 제한되어 충분한 교육기회를 제공하지 못하는 경우 등이 해당됨.

○ ‘교육소외’는 “정상적인 교육 기회를 통해 자신에게 필요한 학습경험을 갖지 못함으로써 자신이 지닌 잠재능력을 제대로 개발하지 못하여 정상적인 성장의 길을 걷지 못하고 그로 인하여 삶의 질이 향상되지 못하는 현상”으로 정의할 수 있음. 여기서 정상적인 교육의 기회를 제공받지 못한다는 것은 자신의 성장을 극대화하기 위한 교육적 요구에 부합되는 학습의 기회를 갖지 못하는 것을 의미함. 이러한 ‘교육소외’의 유형으로는 교육기회의 접근이 제한되는 경우와 교육 부적응, 교육기회 공급의 불충분을 들 수 있음. ‘교육소외’는 ‘교육 불평등’이 시정되는 경우, 소외가 일부 해소 또는 완화될 수는 있어도 모든 교육소외 현상이 해소되는 것을 기대하기는 어려움.

○ ‘교육격차’는 일반적으로 “사회, 경제, 문화적 요인으로 인하여 발생하는 개인? 집단?지역 간의 교육기회, 교육과정, 학업성취 등의 차이”로 정의할 수 있음. 또한 개인?집단?지역 간에 나타나는 학업성취 등 교육결과 및 교육여건, 교육내용 등의 격차 또는 교육여건의 차이로 인하여 발생하는 교육의 양?질적 차이를 의미하는 용어로도 볼 수 있음. 이러한 ‘교육격차’는 교육 불평등과 교육 소외의 문제를 동시에 반영하고 있는 것으로서 교육 불평등과 교육소외가 심화될수록 ‘교육격차’는 확대되는 현상이 나타남. 따라서 ‘교육격차’를 해소하기 위해서는 그 주된 원인이 되는 ‘교육 불평등’ 및 ‘교육 소외’를 해소할 필요성이 요구됨. ‘교육격차’를 “개인, 가정, 학교, 지역, 사회?경제적 요인 등으로 인하여 개인?집단?학교?지역 간에 발생하는 교육 소외 및 교육여건 불평등 현상”으로 용어를 정의하여 사용하는 것이 바람직함. ‘교육격차’는 어느 한 시기에 정해진 게 아니라 평생에 걸쳐서 나타나는 문제로 볼 수 있음. 그러나 우선적으로 학교교육을 중심으로 하여 학생 간, 학교 간, 지역 간의 ‘교육격차’에 주안점을 두어야 함. 이러한 ‘교육격차’의 개념 정의에 따라 관련 법제 현황 및 문제점을 살펴보고, ‘교육격차해소법’의 필요성을 지속적으로 제기할 필요가 있음.

◎ ‘교육격차’ 해소 관련 법제 현황

○ 우리나라 헌법 제31조 1항은 교육을 받을 권리에 대해 명시하고 있음. 이는 권리행사에 있어서 국가로부터 방해를 받지 않고, 자신의 능력에 따라 균등한 교육을 받을 권리를 말함. 여기에는 교육을 받을 수 있도록 국가의 적극적인 배려를 요구할 수 있는 권리까지 포함하는 개념으로 볼 수 있음. 교육을 받을 권리는 인간의 존엄과 가치를 향유하고, 정신적 기초를 형성하기 위한 전제적 기본권이며, 직업 생활을 할 수 있는 기초를 마련해 주는 기능을 함. 교육을 받을 권리의 핵심적 내용은 교육의 기회균등, 특히 취학의 기회균등을 보장해주는 것임.

○ 교육의 기회균등은 교육영역에서 평등권을 실현하는 것으로 모든 국민에게 취학의 기회를 평등하게 보장할 것을 요구하고 있음. 이러한 취학의 기회균등이 실질적으로 보장되기 위해서는 선천?후천적 능력의 우열에 관계없이 능력에 상응한 교육을 받을 수 있도록 해야 할 것임. 따라서 헌법이 보장하는 교육의 기회균등, 교육받을 권리는 교육격차해소를 위한 가장 기본적인 권리로 이해할 수 있음.

○ 교육격차해소와 관련된 학교교육 법제로는 ‘교육기본법’, ‘유아교육법’, ‘초?중등’교육법’, ‘고등교육법’ 및 ‘평생교육법’ 등이 있음. ‘교육기본법’은 모든 교육의 기본법으로서 교육에 관한 국민의 권리의무 및 국가와 지방자치단체의 책임을 정하고, 교육제도와 그 운영에 관한 기본적인 사항을 규정하여 국민의 교육을 받을 권리를 적극적으로 실현하기 위한 법적 기반을 확보하는 데 목적을 두고 있음. ‘교육기본법’ 제4조에서 모든 국민은 성별, 종교, 신념, 인종, 사회적 신분, 경제적 지위 또는 신체적 조건 등을 이유로 교육에서 차별받지 아니한다고 명시하고 있음. 또한 국가와 지방자치단체는 학습자가 평등하게 교육을 받을 수 있도록 지역 간의 교원 수급 등 교육 여건 격차를 최소화하는 시책을 마련하여 시행하도록 의무화하고 있음.

○ 교육격차해소와 관련된 사회복지 법제로는 ‘사회보장기본법’, ‘영유아보육법’, ‘국민기초생활보장법’, ‘아동복지법’, ‘장애인복지법’ 등이 있음. ‘사회보장기본법’ 제22조에서 국가와 지방자치단체는 모든 국민이 생애 동안 삶의 질을 유지?증진할 수 있도록 평생사회안전망을 구축하도록 하고 있으며, 국가와 지방자치단체는 평생사회안전망을 구축?운영함에 있어 사회적 취약계층을 위한 공공부조를 마련하여 최저생활을 보장하도록 규정하고 있음. 또한 제23조에서 국가와 지방자치단체는 모든 국민의 인간다운 생활과 자립, 사회참여, 자아실현 등을 지원하여 삶의 질이 향상될 수 있도록 사회서비스에 관한 시책을 마련하도록 명시하고 있으며, 사회서비스 보장과 소득보장이 효과적이고 균형적으로 연계되도록 하고 있음.

○ 교육격차해소와 관련된 청소년법제로는, ‘청소년기본법’, ‘청소년보호법’, ‘청소년활동진흥법’, ‘청소년복지지원법’, ‘청소년의 성보호에 관한 법률’ 등이 있음. ‘청소년기본법’ 제3조에서는 청소년이 정상적인 삶을 누릴 수 있는 기본적인 여건을 조성하고 조화롭게 성장?발달할 수 있도록 제공되는 사회적?경제적 지원을 청소년복지로 정의하고 있음. 제8조에서 국가 및 지방자치단체는 청소년육성에 필요한 법적?제도적 장치를 마련하여 시행하도록 책임을 명시하고 있으며, 근로청소년을 특별히 보호하고 근로가 청소년의 균형 있는 성장과 발전에 도움이 되도록 필요한 시책을 마련하고, 청소년에 대한 가정과 사회의 책임 수행에 필요한 여건을 조성하도록 규정하고 있음.

○ 그 밖에도 교육격차해소와 관련된 법제로는 ‘북한이탈주민의 보호 및 정책지원에 관한 법률’, ‘농어촌발전특별조치법’, ‘근로기준법’ 및 ‘정신보건법’ 등이 있음.

◎ ‘교육격차’ 해소 관련 법제의 문제점

1) 교육복지의 사각지대 발생: 사회적 소외계층으로 인식되는 대상인 노인, 아동, 장애인, 모자?부자 등에 관해서는 개별 복지법이 있으며, 청소년을 위한 청소년복지지원법도 별도로 마련되어 있음. 이러한 개별법령에는 법 제정의 목적과 이념 그리고 관련 원칙들이 총론적으로 규정되어 있으며, 개별법령이 각론에서 열거하지 못한 상황이 발생하더라도 총론에서 규정하고 있거나, 그 법에 내재되어 있는 이념 및 원칙을 통하여 그 상황을 규율할 수 있는 힘이 발생함. 그러나 교육격차해소를 위한 개별법령이 마련되어 있지 않아 특수 계층을 놓치는 경우가 있음.

2) 교육격차 해소 관련 법령 산재 문제: 교육격차 해소와 관련된 국가와 지방자치단체의 책임이나 지원 내용이 여러 법령에 산재되어 있음. 그래서 중첩적으로 지원되거나 인력과 예산이 낭비되는 문제가 있음.

3) 정책 추진 관련 근거 부족: 교육격차 해소를 위한 국가 및 지방자치단체의 정책 추진에 근거를 마련하기 위해서는 관련 법령이 있어야 하지만, 단일법이 없고 관련 근거들이 여러 법령에 흩어져 있어 적용하는 데 어려움이 있음. 이로 인해 교육격차 해소정책을 추진하는데 있어 일관성과 지원 정책의 실효성도 확보하기 어려움. 교육복지정책은 복지부와 교육부, 재경부 등 여러 부처가 상호 협의하여 정책을 수립하여야 하며, 이를 위해서는 관련 근거가 마련되어야만 부처 간 책임을 회피하거나 중복되는 것을 사전에 방지할 수 있을 것임.

◎ 교육격차해소를 위한 법제의 필요성

1) 교육취약계층 증가: 교육취약계층은 갈수록 증가하는 추세임. 취약계층에는 북한이탈주민 학생, 한부모가족 학생, 국민기초생활 수급권자 및 차상위계층 학생, 다문화가족 학생 등이 있음. 따라서 ‘교육격차해소법’을 통하여 이러한 취약계층들의 교육기회보장, 교육 소외, 교육 불평등 해소를 위한 법제 정비가 반드시 필요함.

2) 교육격차의 심화: 교육부가 2017년 2월 ‘교육격차’에 대한 국민들의 인식을 조사한 결과에 의하면, 응답자의 93.9%가 지역?계층 간 ‘교육격차’가 크다고 답함. 또한 응답자의 87%가 과거에 비하여 ‘교육격차’가 더 커졌다고 응답함. 이를 통하여 우리국민들은 ‘교육격차’의 정도와 확대를 심각하게 인식하는 것을 알 수 있음. 교육격차해소를 위한 국가 및 지방자치단체 차원의 다양한 정책들(예, ‘대학생 학자금 대출’. ‘저소득층 교육비?교육급여’, ‘기초학력 향상 지원’, 그 외에도 ‘장애학생지원’, ‘누리과정’ 등)이 적극 지원 및 확대 되어야 할 것으로 보임.

3) 안정적인 지원을 위한 법제 정비: 개인, 가정, 학교, 집단, 지역 간 교육격차를 해소하기 위한 정책을 마련하기에 앞서 그러한 근거가 되는 법령과 제도를 정비하는 게 필요함. 교육격차의 해소는 다양한 관점에서 접근해야 하며, 교육소외가 발생하지 않도록 대상이나 지원 내용을 세심하게 고려해야 함. 특히, 교육격차해소정책 수립에는 여러 부처와 집단의 협력과 소통이 요구됨. 교육부뿐만 아니라 보건복지부, 인사혁신처, 농수산부, 여성가족부 등 교육 격차의 대상과 지원내용이 방대한 만큼 다양한 이해관계가 얽혀있음. 게다가 관련 법령들도 여기저기 흩어져있어서 중첩되거나 인력과 예산이 낭비될 수 있음. 이뿐만 아니라 독립된 법령이 없기 때문에 사각지대가 발생하고, 이는 교육 소외로 이어질 수 있음. 따라서 교육취약계층을 안정적이고 체계적으로 지원하고 교육격차 해소 정책의 실효성과 일관되고 지속적인 정책 추진을 위해서는 법제 정비가 중요함. 법제 정비는 기존의 교육격차해소 관련 법령들을 개정하여 교육격차 해소를 위한 제도적 정비를 할 수도 있으나, 그보다 교육격차해소를 통한 교육복지의 실현이라는 궁극적인 목적을 달성하기 위해서는 독립적인 교육격차해소법을 제정하는 게 필요할 것임.

◎ ‘교육격차’ 해소를 위한 시도와 그 한계

○ ‘교육격차’ 해소를 위해 국가와 지방자치단체에서는 다양한 정책 사업들을 추진하고 있음. ‘무상의무교육의 확대’, ‘저소득층?농어촌 교육지원’, ‘교육복지 투자우선지역지원사업’(‘교복투사업’) 등을 시행하고 있음. 또한 교육?문화적 조건이 상대적으로 열악한 도시 저소득층 밀집지역을 선정하여, 학교를 중심으로 교육?문화?복지 수준의 제고 및 ‘교육격차’를 해소하기 위해 다양한 사업을 상향식 의사결정 구조에 의거하여 진행하고 있음.

○ 교육의 자율성과 공공성은 중요한 요소인데, 이를 제도적으로 조화롭게 실천하는 것은 현실적으로 매우 어려움. 특히, 교육격차해소를 위하여 자율성과 공공성의 범위 설정은 국가와 사회의 지향 가치, 지역의 특수성, 교육격차에 대한 기준 등에 따라 달라질 수 있음. 국가는 저소득층, 낙후지역, 장애인, 문화적 소수자 등 취약계층의 ‘교육격차’를 해소하기 위한 다양한 정책과 복지사업들을 추진하고 있음.

○ 하지만 이와 관련된 법률규정은 미비한 상황임. 즉, 교육격차해소를 위한 독자적인 법률은 아직까지 마련되어 있지 않으며, ‘교육기본법’, ‘초?중등교육법’, ‘아동복지법’, ‘복지법’, ‘유아교육법’, ‘평생교육법’, ‘사회보장기본법’, ‘청소년기본법’ 등 타 법령들에 산재되어 있어, 유사·중복되거나 교육복지 지원의 사각지대가 발생하고 있음.

○ 이에 따라 교육격차해소를 위한 독자적인 법을 제정하기 위한 노력들이 17대 국회부터 시도되고 있음. 2005년 8월 29일 이주호의원 대표발의로 ‘교육격차 해소를 위한 법률안’이 처음 제안되었으나 임기만료로 폐기되었음. 그 후에도 2006년 9월 이인영의원 대표발의로 ‘교육격차 해소를 위한 법률안’, 2009년 3월 임해규의원 대표발의로 ‘교육격차해소법안’이 제안되었으나 마찬가지로 제정되지 못하였음. 이어 20대 국회에서 전재수의원 대표발의(2016년 8월 2일)로 ‘교육격차 해소를 위한 법률안(‘교육격차해소법안’)‘이 제안되었으며 현재 계류 중에 있음.

▣ 개혁과제

◎ 교육격차해소를 위한 기존 입법안의 비판적 고찰 및 보충과제

○ ‘교육격차’는 점차 유치원이나 저학년으로 낮아지고 있으며, 계층 간 고착화로 이어지거나 갈수록 심화되는 양상을 보임.

○ 제정안이 입법목적을 달성하고 있는지를 검토할 필요가 있음. 제정안은 ①학생의 균등한 교육권 보장과 ②교육의 균형발전을 통한 국민의 행복을 증진하는 것을 목적으로 명시하고 있음. 이러한 학생의 균등한 교육권 보장과 교육의 균형발전이라는 입법목적을 구체적으로 반영한 규정이 있는지를 비판적으로 검토할 필요가 있음.

○ 교육격차해소 지원 대상으로 유치원이 누락된 점을 제시하고, 출발부터 교육기회를 얻지 못하여 격차가 발생하는 비율이 증가하고 있고, 이에 교육격차 해소는 유치원단계부터 지원되어야 실효성을 높일 수 있음을 강조할 필요가 있음.

○ 학생 간의 교육격차해소가 미흡하다는 점을 제시하고, 제정안은 지역 간, 학교 간, 학생 간의 교육기회, 교육과정, 학업성취 등의 차이를 ‘교육격차’로 정의하고 있지만, 실제 제정안의 내용에서는 지역 간의 교육격차해소에 집중하고 있으며, 학생 간의 교육격차해소를 위한 노력은 미흡하다는 점을 제시할 필요가 있음.

○ 5년마다 수립하는 교육격차해소기본계획의 문제를 제시하고, 교육격차해소 기본계획은 교육부장관이 5년마다 수립하도록 명시하고 있으나, 사회, 경제적 변화에 능동적으로 대응하고, 실태조사와 평가의 적극적인 반영을 위해 기본계획의 수립 시기가 3년으로 단축되어야 함을 강조할 필요가 있음.

○ 교육감의 적극적인 역할을 제시하고, 교육격차해소의 중심은 학교이고 학생이란 점을 고려할 때, 학생들의 교육여건과 환경을 파악하는 게 교육감의 업무이고, 교육감은 모든 학생들의 교육권 보장에 대한 책임이 있으므로 당연히 교육격차해소에 대한 지방자치단체의 주체가 되어야 함. 물론 이 과정에서 시?도지사의 상호협력하고 각종 위원회의 자문과 심의를 거치는 단계가 필요할 것임.

◎ ‘지방의 국립대와 서울대의 공동학위제도’의 도입·시행

○ 프랑스의 파리1대학·2대학처럼, 우리나라도 한국대학1대학·2대학 혹은 서울대1대학·2대학 같이 국립대부터 하나로 묶어가면서 점차적으로 대학들을 양질의 교과과정 중심으로 통합해 나가자는 것임. 이러한 대학통합네트워크 및 공동학위제도는 2012년 당시 문재인대통령후보의 공약이었으나, 현재 그 진행이 지지부진하게 멈추어진 상태임. 지역격차해소와 국가균형발전에 매우 민감하던 노무현정부의 정책을 되살려서 국·공립대학을 단계적으로 통합해 나가는 거시적인 마스터 플랜를 마련하고 이를 실천해야 함.

○ 또한 당장 연합통합이 어렵다면, 현재 매우 열악한 국·공립대를 우선적으로 육성하는 방향 설정 및 구체적이고 실행 가능한 방안을 제시해야 하고, 지방대학의 질적 개선에 과감한 투자를 하여 공동학위제도의 실행을 앞당겨야 함. 이러한 ‘교육 지방분권’의 정책적인 시도는 진정한 지역균형발전이라는 목표의 실행을 위해 혁신도시나 기업분산정책과 비교해도 매우 긍정적인 가능성과 높은 효과성에 도달 할 수 있을 것임.

▣ 기대효과

□ 교육 불평등 해소 및 교육소외 문제 해결

□ 교육의 자율성과 공공성 회복 및 강화

□ 교육을 통한 희망사다리 복원 및 교육복지의 실현

□ 진정한 교육 지방분권의 실현

□ 우리나라 교육의 균형발전 및 지역균형발전

 

‘지방공립은행’ 건립

▣ 현황

□ 중앙·지역의 경제 양극화

□ 금융자금 및 서비스 인프라의 수도권 집중

□ 지역의 금융자금 수요 대비 여신공급이 상대적으로 부족

□ 지역 자금과 이윤의 역외유출

□ 지역 간 성장격차

□ 지역 금융자금 공급 확대 및 금융접근성 제고

▣ 개혁과제

□ 지역재투자 기금 조성

□ 사회적 약자, 소상공인, 사회적 경제 부문 투자 활성화

□ 지역사회의 녹색대전환을 위한 ‘그린뉴딜’사업에 자금 조달

□ 지역의 내발적발전의 기반조성(‘지역재투자법’ 입안)

▣ 기대효과

□ 지역경제 피폐화 방지

□ 지역재투자 및 지역경제 활성화

□ 지역금융의 역량 강화

□ 지역금융의 공공성 강화

□ 일자리 창출 및 지역경제의 경쟁력 강화

□ 지역순환경제체제 구축

□ 지역의 균형발전