[내가 만드는 복지국가] 담뱃세 인상, 금연정책 본연으로 돌아가라
정부가 담배가격을 4500원으로 인상하겠다고 발표한 후 이에 대한 사회적 논란이 뜨겁다. 주된 비판의 초점은 소득 역진성이 매우 큰 담뱃세 인상을 통해 세수를 확보하려는 정부 의도에 찬성할 수 없다는 데 있다. 과거에도 여러 차례 담배가격 인상 논란이 있었지만, 주로는 찬성이냐 반대냐는 단순한 대립이었다.
나는 담배가격 인상을 무조건 반대하는 시각은 바람직하지 않다고 본다. 담뱃세의 소득 역진성이 크다는 것이 담뱃세 인상 반대의 논거가 되어서도 곤란하다고 본다. 그렇다면 소득 역진성을 줄이기 위해서는 담뱃세를 낮추는 것 외에 방법이 없기에 그렇다. 이것은 우리 사회의 높은 흡연률에 대한 문제의식도, 대책도 포기한 것을 의미할 뿐이다.
정부가 내놓은 담배가격 인상에 찬성할 것인지 반대할 것인지를 정할 때 판단기준은 그 정책이 무엇을 목표로 하고 있는가에 달려있다. 또한 그 정책이 가져오는 부정적 효과를 완화하는 대책이 충분한가를 평가해야 한다.
한국인 5명 중 1명, 흡연으로 죽는다
우선 우리 사회의 높은 흡연률에 대해 심각한 문제의식을 지닐 필요가 있다. 흡연의 폐해는 매우 크다. 성인남성의 흡연율은 43.7%다. 우리 사회의 사망 원인의 대략 20%가 흡연이다. 매년 26만 명이 사망하는데, 그중 6만여 명이 흡연으로 사망하고 있다. 흡연은 각종 암(구강암, 후두암, 식도암, 폐암, 대장암, 담낭암, 췌장암, 신장암, 방광암 등)을 유발할 뿐 아니라, 각종 심?뇌혈관질환, 만성 폐질환의 핵심 원인이기도 하다. 특히 남성의 경우 모든 사망의 35%정도가 흡연으로 인한 것으로 추정된다. 흡연자는 비흡연자에 비해 무려 10년 정도 수명이 짧다.
그로 인한 사회적 비용 또한 적지 않다. 흡연과 관련한 건강보험 지출이 1.7조 원 정도(정영호, <흡연과 음주의 사회경제적 비용>, 2009년)이며, 다른 사회경제적 비용까지 합치면 5조 6000억 원의 피해가 있을 것으로 예상된다. 특히 저소득층일수록 흡연률은 더 높고(하위계층 vs 상위계층: 51.8% vs 38.9%, 성인 남성 기준, 2007년) 더 나쁜 건강상태를 유발한다. 이는 더 높은 의료비 지출을 초래하고, 지금의 취약한 국민건강보험에서 흡연과 관련한 질병(각종암, 심혈관, 폐질환)으로 가계파탄의 위험을 높인다.
따라서 우리 사회의 흡연이 갖고 있는 심각한 폐해를 인식한다면, 어떻게든 흡연률을 낮추려는 노력이 필요하다. 국민건강 향상을 위해선 흡연률을 줄이려는 노력과 그에 대한 입장과 정책적 대안을 모색하지 않을 수 없다.
흡연률 낮추려면 가격정책과 비가격정책 동시 필요
흡연률을 낮추기 위한 정책은 크게 가격정책과 비가격정책으로 나뉜다. 가격정책이란 담배가격을 인상하여 흡연률을 낮추는 것을 말하며, 비가격정책이란 금연구역 지정, 담배의 광고 제한, 담배회사의 판촉 활동 제한, 담뱃갑에 흡연의 폐해 광고, 금연 홍보 교육, 금연 치료 지원 등을 말한다.
이 중 흡연율을 낮추기 위한 가장 효과적인 정책이 가격정책이다. WHO의 담배규제기본협약에서도 담배수요를 줄일 수 있는 과학적으로 검증된 방법을 제시하고 있는데, 담배가격 인상을 중요한 수단으로 제시하고 있다. 특히 가격정책은 청소년들이 흡연인구로 유입되는 것을 차단하는 데 매우 효과적인 수단이다. 물론 가격정책만으로는 흡연률을 효과적으로 줄이는 데 한계가 분명하다. 따라서 반드시 엄격한 비가격정책을 동반해야 한다.
우리나라는 제3차 국민건강증진종합계획(Health Plan 2020)에서 2020년까지 성인남성 흡연율을 29%까지 줄이는 것을 목표로 하고 있다. 하지만 현재의 정책 수준으로 그 목표를 도달하기는 매우 어렵다. 성인 남성 흡연율은 지난 2004년 담배가격 500원 인상으로 57.8%에서 2006년 45.9%로 낮아졌으나 현재까지 45% 전후로 정체되어 있는 상태이다.
▲ '2011 국민건강통계'에서 본 우리나라 성인 흡연율 동향. ⓒ보건복지부
현재 담배가격 인상은 국민적 반대가 적지 않아 쉬운 정책적 수단은 아니라고 하더라도, 정부는 국민적 반대 없이 쉽게 추진할 수 있는 비가격정책조차 엄격히 실행하지 못하고 있다. 주요한 비가격정책인 금연구역 지정도 최근 강화되고 있지만, 아직 소규모 식당이나 음식점, 사업장에서 금연 조치는 미흡한 실정이다. '마일드', '라이트'와 같이 흡연의 폐해를 오도할 수 있는 담배 이름에 대한 규제도 제대로 없으며, 담배 포장에 경고 그림을 삽입하는 조치 등도 이뤄지지 못하고 있다. 또 청소년이 담배 자판기를 이용해 손쉽게 담배를 구입할 수 있다. 흡연자의 금연을 도와주는 금연 치료에도 보험 적용이 되고 있지도 못하다. 담배규제기본협약에 가입하고 있으면서도 비가격정책의 지침을 제대로 실행하고 있지 못한 것이다.
그럼에도 우리 사회의 전체 흡연율은 조금씩은 하락하고 있는 추세이다. 이는 점차 건강에 대한 국민의 욕구가 증가하고 있고, 흡연이 건강에 미치는 악영향에 대한 인식이 생겨나고 있기에 그렇다. 하지만 이런 흡연에 대한 부정적인 인식은 주로는 상위계층에서 나타나는 것으로 보인다. 즉 흡연율 감소는 주로는 상위계층에서도 더 나타나고 있으며, 이는 흡연의 소득계층 간 불평등이 악화되고 있다는 것을 시사한다.
담배가격을 인상하면, 상위소득계층 보다는 하위소득계층에 미치는 영향이 더 큰 것은 사실이다. 이는 담배가격 인상이 흡연의 소득 간 불평등이라는 측면에서는 완화시키는 효과가 있음을 의미한다. 그렇다고 하더라도 소득 간 흡연률 격차는 줄어들지언정 뒤집어지진 않을 것 같다. 담뱃세가 가진 소득 역진성 현상은 그대로 유지될 것이다.
정부의 담배가격 인상안에는 불순한 의도가 숨겨져 있다
따라서 금연정책의 일환으로 추진되는 담배가격 인상은 필요하다는 데 적극 공감한다. 물론 동시에 엄격한 비가격정책을 펼쳐야 한다.
그런데 지금 정부는 국민건강을 위한 금연정책이라기보다는, 박근혜 정부 들어 부족해진 세수를 확보하려는 목적으로 담배가격 인상을 추진하려는 의도가 분명하다는 점이 문제다. 내가 금연정책의 일환으로 담배가격 정책의 필요성은 인정하면서도 지금 정부의 담배가격 인상에 동의하기 어려운 지점이 여기에 있다. 즉, 우리가 반대해야 할 지점은 담배가격 인상 자체가 아니라, 정부의 불순한 의도에 있다.
정부가 담배가격 인상으로 제시한 가격은 2000원을 인상한 4500원이다. 왜 하필 4500원일까? 그간 많은 금연정책 전문가들은 우리 사회가 목표로 하고 있는 성인남성 흡연률 29%를 위해서는 담배가격을 최소 6000원 이상으로 인상해야 하고, 동시에 엄격한 비가격정책을 동반할 것을 제시해왔다.
한국조세재정연구원의 <담배과세의 효과와 재정> 보고서에서 4500원인 이유를 찾을 수 있다. 보고서에 의하면 담배가격 인상을 통해 최대 세입을 확보할 수 있는 가격이 4500원이라는 것이다. 4500원 이상으로 담배가격을 인상하면, 오히려 추가로 확보되는 세수는 감소한다. 7000원을 넘어가게 되면 흡연율 감소 효과로 오히려 세수는 지금 수준보다 하락한다. 정부가 4500원을 제시한 이유가 여기에 있다.
▲ 담배과세의 효과와 재정. ⓒ한국조세재정연구원
정부는 담배가격을 4500원으로 인상하고 동시에 비가격정책을 사용하면 2020년 목표 흡연률에 도달할 수 있을 것이라 설명한다. 과연 그럴까?
조성일 교수의 '우리나라 담배가격정책과 흡연율 분석' 자료에 의하면 비가격정책을 완벽히 시행하는 조건에서도 최소한 2000원 이상의 담배가격 인상을 동반해야만 목표한 흡연율 29%에 겨우 도달할 수 있다고 한다. 많은 금연전문가들이 강력한 비가격정책과 6000원 이상의 담배가격 인상을 주장하는 이유가 여기에 있다.
그러면 현재 정부가 추가적으로 시행하겠다고 하는 비가격정책을 보자. 이번에 정부가 발표한 비가격정책은 담배 포장에 경고 그림 부착 의무화와 금연 치료 지원, 담배 판매대 진열금지 정도에 불과하다. 그것도 실제 정책에 반영이 된 것은 담배 포장에 경고 그림 부착 의무화 정도에 불과하다. 금연 치료도 확대하겠다고 하고 있지만, 현재도 보건소에서만 제한적으로 이뤄지고 있고, 의료기관에서는 금연상담 치료가 보험 적용이 전혀 되고 있지 못한 상태이다. 공공장소의 전면적 금연구역 확대, 청소년의 담배 판매 규제를 위한 자판기 판매 금지, 담배회사의 광고 및 판촉 활동 금지, 금연치료 보험적용 등의 정책이 배제되어 있어 엄격한 비가격정책을 동반한다고 보기는 어렵다.
이렇다면 정부가 제시한 가격 및 비가격정책만으로는 목표 흡연률에 도달하기가 어렵지 않을까 판단한다. 오히려 정부가 가격 인상폭을 결정한 배경에는 금연정책으로 효과적인 가격과 비가격정책을 우선하고 결정하였다기보다는, 최대로 세수를 확보할 수 있는 최적의 담배가격을 제시하였다고 보아야 할 것이다.
담뱃세 인상의 대부분은 국세가 아닌 건강증진기금으로 전환해야
담배가격 인상을 통한 금연정책은 필요하다. 하지만, 담뱃세 인상을 통한 담배가격 인상은 조세 부담이라는 측면에서 심각한 소득 역진성이 발생하는 문제가 있다. 그래서 추가로 확보되는 세수는 소득 역진성을 완화하려는 목적에 다시 집행할 필요가 있다. 그래야만, 담배가격 인상이 국민건강을 위한 불가피한 정책이라는 점을 국민도 이해하고 동의할 수 있을 것이다.
그런데, 아쉽게도 그렇지 않아 보인다. 정부의 2000원 인상 내역을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 정부의 추정에 의하면, 담배가격이 4500원으로 인상하면 판매량은 34%가 감소할 것으로 예측되고, 그렇더라도 추가적인 세수는 2.8조 원이 확보된다.
아래 표는 2012년 현재 담배판매량과 가격인상 시 정부가 예측한 담배 판매량 감소(34%)를 이용하여 총 세수 증가분과 제세공과금 항목별 세수 변화를 추정해 본 결과이다.
담배에 부과되는 세금 중 담배소비세와 지방교육세는 지방세이다. 건강증진기금은 사용처가 법적으로 정해진 국세이다. 부가가치세는 정부가 용처를 자유로이 결정할 수 있는 국세이다. 이번 정부의 담배가격 인상안의 특징은 그간 담뱃세에 전혀 부과되지 않았던, 개별소비세를 새로 도입한 것이다. 개별소비세도 부가가치세와 같이 정부가 용처를 결정할 수 있는 국세에 해당한다.
담배가격 인상 시 정부가 예측한 것과 비슷하게 총 2조8596억 원의 세수가 추가로 확보된다. 그런데, 그중 새로 도입한 개별소비세가 1조7523억 원으로 전체의 61%다. 같은 국세인 부가가치세를 포함하면 증가된 총 세수의 70%가 국세로 편입된다.
즉, 대부분의 추가 세수가 국세인 셈이다. 더욱이 문제는 기존 담배에 부과하던 제세?공과금은 종량세로 그대로 두고, 개별소비세는 종가세로 부과한 것이다. 담배가격을 올리더라도 종량세는 변하지 않는다. 반면 종가세로 부과하는 개별소비세는 부가가치세처럼 담배회사가 담배가격을 올리면 자동으로 세수가 증가하도록 설계하였다.
정부의 담배가격 인상안을 보면 왜 금연정책이 아닌 세수 확보 차원인지가 보다 명확해진다. 현재 국가 재정은 그간 이명박 정부 시절의 감세와 박근혜 정부의 일부 복지 확대로 세수 부족이 심각한 상황이다. 이런 세수 부족을 메우기 위한 방편으로 담배가격 인상을 추진하는 하는 것임이 틀림없다. 따라서 이런 목적의 담배가격 인상안에 대해 동의하기 어렵다.
담뱃세가 가진 소득 역진성은 매우 심각하며, 불가피하게 금연정책으로 추진하는 담배가격 인상으로 확보된 세수는 다시금 저소득층에 더 혜택이 돌아갈 수 있도록 설계해야 한다. 국민건강을 향상시키기 위한 정책으로 추진되는 담배가격 인상으로 인한 세수증가분은 다시금 국민건강을 향상시키는 데 사용해야 한다. 국세가 아닌 전액 건강증진기금으로 전환해 국민건강을 더욱 향상시키는 데에, 특히 저소득층의 흡연과 관련한 의료 지원 등에 사용하여 세수의 소득 역진성을 완화하는 데 사용해야 할 것이다. 그래야 국민이, 흡연자들이 정부의 담배가격 인상 정책에 동의를 해줄 수 있지 않겠는가.
담배가격 인상은 금연정책의 일환으로 추진돼야
따라서 정부의 담배가격 인상안이 가진 불순한 의도에 대해서는 명확히 비판해야 한다. 그런데 안타깝게도 현재 정부의 담배가격 인상에 대한 논란은 주로 가격 인상에 찬성이냐 반대냐는 대립으로 진행되고 있다. 가격 인상에 찬성하는 논거로는 국민건강을, 가격인상 반대의 논거는 서민 증세 반대를 외친다. 이런 대립구도는 문제가 있다.
2000원 인상을 찬성할 것이냐 반대할 것이냐 타협 지점은 어디가 될 것인가. 그것은 아무래도 서로가 조금씩 양보한 수준, 즉 2000원 인상이 아닌 1000원이나 1500원 정도 수준에서 인상되는 것으로 귀결될 뿐이다. 담배가격을 1000원만 인상을 하더라도 1.9조 원, 1500원 인상하더라도 2.5조 원의 세수가 확보된다. 정부가 목표한 2.9조 원에는 조금 미치지 못하지만, 어찌되었든 그것을 모두 국세로 돌리게 되므로 결국엔 정부가 이기는 게임이나 마찬가지다. 잘못된 대립구도를 형성할 때의 귀결이다.
또한, '가격 인상 찬성=국민건강을 위한 것'이라는 것도 잘못된 것이다. 정부는 금연정책이 아닌 세수 확보를 목표로 하고 있기에 그렇다. '가격 인상 반대=서민증세 반대' 논리도 빈약하긴 마찬가지다. 이런 논리에서 국민건강의 문제는 무시될 뿐 아니라, 증세에 대한 무조건적인 반감만 키울 수 있기에 그렇다.
따라서 좀 더 논점과 대립구도를 분명히 할 필요가 있다. 첫째, 정부의 담배가격 인상안의 문제점은 담배가격 인상 자체가 아니라, 그 목적이 불순하다는 것을 분명히 지적해야 한다. 정부는 담배가격 인상을 세수 확보 목적으로 추진하고 있다. 담배가격 인상은 세수 확보 목적이 아니라, 금연정책의 일환으로 추진되어야 한다는 것을 분명히 해야 한다. 우리가 반대해야 할 지점은 여기다.
둘째, 정부가 제시한 담배가격 인상폭이 아니라 담뱃세 인상 방안을 반대해야 한다. 그리고 새로이 확보된 세수를 금연정책의 목적에 맞게 집행할 수 있도록 새로운 대안을 제시해야 한다. 정부가 용처를 정할 수 있는 국세가 아니라, 전액 건강증진기금으로 전환하도록 대응법안을 마련할 필요가 있다.
건강증진기금으로 2조 원이 넘는 세금이 추가로 확보되면, 흡연자 치료에, 흡연과 관련한 질병의 의료비 지원에 충분히 사용하고도 남는다. 더불어 저소득층 건강보험료 지원뿐 아니라, 공공의료 인프라를 확충하는 데도 충분하다. 도시보건지소 설립, 공공병원 설립, 자살예방, 건강증진 등 공공의료를 얼마든지 강화할 수 있다. 따라서 추가적인 세수는 건강증진기금으로 사용할 것을 강력히 주장해야 한다.
셋째, 가격정책과 동시에 더욱 강력한 비가격정책을 추진할 것을 요구해야 한다. 가격 인상안에 대한 재검증도 필요하다. 담배가격 인상의 정도는 세수 확보 목적이 아닌 금연정책의 일환으로서 적절한 인상폭이 필요하다. 왜냐하면 대부분의 금연전문가들은 2020년 흡연율 29%에 도달하기 위해서는 그 높은 가격인상폭(보통 6000원 이상)을 제시하고 있기에 그렇다. 그를 위한 사회적 합의가 필요한 시점이다.
넷째, 정부가 부족한 세수 부족의 원인에 대한 분석과 대안을 제시해야 한다. 현재의 세수 부족은 이명박 정부의 감세 정책과 함께 박근혜 정부의 증세 없는 복지 확대가 그 이유이다. 이명박 정부의 감세는 단지 부자 감세만은 아니었고, 일괄적으로 소득세 과세 기준을 낮추었기에 서민 감세 효과도 상당하였다. 박근혜 정부의 복지 확대도 개악의 측면이 함께 존재하지만, 적지 않은 재원이 추가로 필요한 것이 사실이다.
이에 대해 '내가 만드는 복지국가'는 증세가 필요함을 계속 주장해왔다. 우리가 바라는 증세는 지금 정부가 추진하는, 소득 역진성이 매우 큰 담뱃세나 간접세인 주민세, 자동차세 등의 인상이 아니다. 이런 간접세는 상대적으로 서민에게 더 큰 부담을 주기에 그렇다. 사회양극화가 심각한 상황에서 간접세보다는 직접세를 인상하는 것이 올바른 해법이다.
그래서 우리는 사회복지세를 도입할 것을 주장한다. 사회복지세는 누진적인 성격이 있는 세금인 직접세(소득세, 법인세, 상속세 등)에 일괄 20%씩을 부과하고, 그 재원은 오로지 사회복지에만 사용하자는 것이다. 이 사회복지세는 부자만 부담하는 것이 아니라, 서민들도 형편껏 부담하는 세금이다.
