제1부 왜 정당인가

6강. 정당체계의 폐쇄성 : 보수독점의 정당체계에서 양극화된 과두체제로

1) 여섯 번째 시간이다. 지난 시간에 이어 “우리의 정당 정치가 무엇이 문제인가”에 대해 이야기를 할 텐데, 오늘은 주로 정당체계의 차원에서 말하겠다. 결론부터 말하면, 민주화이후 우리 정치는 그 이전 권위주의 시기에는 억압된 다양한 사회적 요구에 맞게 다원화되었어야 했는데, 그렇지 못했다. 권위주의 체제를 이끌었던 여야 양당의 독과점 구조는 강화되었다.

물론 새로운 현상이 없었던 것은 아니다. 이른 바 “진보적 의제”들도 정치에서 자유롭게 개진될 수 있게 되었고, 과거 “보수야당”이라고 불리던 정당에 진보 인사들도 많이 참여하게 되었다. “진보” 내지 “노동”과 같이 다른 이념이나 계층을 대변하고자 하는 정당의 도전도 있었다. 그렇지만 정당체계의 변화는 없었다. 진보 정당을 포함해 제3당의 실험은 실패 내지 군소화되었다. 그런 점에서 정당체계의 폐쇄성은 더욱 심화되었다고 할 수 있다. 과거 권위주의 시대처럼 보수만의 정치가 국가권력에 의해 인위적으로 강제되고 있다고는 말하기도 어렵다. 지금의 여여 양당체계가 얼마나 넓은 이념적 범위 위에서 경쟁을 하고 있는가를 묻는다면, 글쎄 “변화”보다는 “무변화의 정체 상태”가 지속되고 있다고 봐야 하지 않을까? 체제로부터의 폭력이나 강제력 없이도 같은 구조가 재생산되고 있다는 점에서 오히려 낡은 정당체계는 더 공고화되었다고 할 수 있지 않을까?

정치 경쟁의 조건은 좀 더 자유로워졌는데 결과는 더 양당 과두체제가 심화되었다는 점에 덧붙여, 중요한 특징 하나가 있다. 그것은 독과점 구조를 재생산해 온 집권당과 제1야당 사이의 경쟁이 극단적이라 할 만큼 공격적이 되었다는 점이다. 이념적 차이는 크지 않고, 정책적 성격도 별반 다르지 않은 두 거대 정당이 내용 없이 싸우기만 하는 이러한 정당체계를 일단 우리는 “양극화된 양당제(polarized two party system)”로 개념화해보자. 그렇다면 결국 민주화이후 4반세기를 경험하면서 우리의 정당체계는, 보수만이 정치참여가 허용된 보수독점의 양당체계가 재생되고 있는 가운데, 그 내부에서 두 거대 정당 사이의 양극화만 심화되는 방향으로 퇴락했다고 말할 수 있겠다. 정당 정치만 양극화된 것이 아니다. 언론도 양극으로 나뉘어 사나운 해석을 습관처럼 쏟아내고 있으며, 인터넷이라고 하는 가상세계는 그런 편향성을 더 극단적으로 자유롭게 드러낸다. 그야말로 “사나운 정치”와 “사나운 시민성”이 서로를 강화하고 있는, 고전적 “정치 퇴행(political decay)”의 전형적 양상인 것이다.

2) 권위주의 시기부터 있었던 보수독점적 정당체계를 정치학자들은 "48년 체제", 혹자는 "58년 체제" 등으로 부른다. 간단히 말하면, 분단과 전쟁 그리고 권위주의를 거치며, 보수적 이념 범위 안에서만 정치 경쟁이 가능했고, 이 내부에서 국가 권력의 향배를 둘러싸고 여당과 야당이 경쟁하는 체제를 가리킨다. 당연히 민주화 이후 정당체계의 문제란 이런 정당체계를 변화시키는 것을 가리킨다. 물론 1960년대를 거치면서 약간의 변화는 있었다. 그럼에도 불구하고 아무리 늦게 잡아도 우리나라 정당체제는, (김영삼, 김대중이 중심이 된) “40대 기수론”과 (김종필을 박정희 다음의 차기 지도자로 기대하는) “JP 대안론” 등이 형성된 1960년대 말에 그 특징이 완성되었다고 볼 수 있다. 다시 말해 이 시기 야당 내에서는 김영삼과 김대중을 중심으로 한 정당 대안이 이때 등장했고, 집권당 안에서도 김종필이라는 정당 대안이 등장했다. 언론들은 이를 “3김”이라 불렀고, 이후의 한국 정치를 이들 중심으로 설명하곤 했다. 70년대 유신체제와 80년대 5공화국 시절에는 정치활동의 제약이 심했는데, 그럼에도 불구하고 당시에도 한국정치의 보이지 않는 근간에는 권위주의 집권당과 3김이 경합하는 구조가 있는 것으로 가정되었다.

민주화의 충격은 어떤 변화를 가져왔을까? 87년 대선과 88년 총선 즉, 민주화이후 어떤 정당체계가 들어서게 될 것인가를 결정한 두 선거(founding election)"는 60년대 형성된 정당 대안의 구조를 그대로 드러냈다. 그때 경합했던 네 정당은 “1노 3김”으로 표현되듯이, 권위주의 집권당 후보인 노태우와 함께 김영삼, 김대중, 김종필로 대표되었다. 민주화 운동은 학생과 노동자들이 중심이 되어 실천되었는데, 민주화이후 선거는 60년대 말에 기원을 둔 정당체계가 복원되어 치러졌다는 말이다. 이는 매우 중요한 문제이다.

이렇게 달리 표현해볼 수도 있겠다. 분명 민주화를 기점으로 정치적 대표의 체계는 1960년대 말로 돌아갔다. 유신체제부터 5공화국 시기까지는 그야말로 강성 권위주의 시기로서, 그 시기 정치적 대표체제는 억압되었다. 그런데 바로 그 시기, 즉 7-80년대에 한국사회는 엄청나게 변화되었다. 국가 관료제와 재벌경제구조의 고도화, 대규모 사업장이 중심이 되는 노사관계 등등 사회갈등의 구조는 혁명적으로 바뀐 반면 정당체계는 그대로였다는 것인데, 바로 이 “사회의 갈등구조와 정치의 갈등구조 사이의 괴리”는 민주화이후 한국정치의 다이나믹스를 만든 원천이 아닐 수 없었다. 요컨대, 민주화는 1960년대 말로 돌아간 “정치적 시간”과 그 뒤 엄청나게 변화된 1980년대 말의 “사회경제적 시간” 사이의 충돌을 가져왔다고 할 수 있는데, 중요한 것은 두 “거대 시간” 사이의 불일치가 만들어 낸 효과였다.

본 강사는 그 가운데 다음의 두 가지를 주목해야 한다고 본다. 하나는 그러한 불일치와 괴리가 강력한 사회운동/시민운동이 주기적으로 분출할 수 있는 조건으로 작용했다는 점이다. 정치적 대표체계가 사회갈등을 통합해낼 수 있었다면, 민주화이후 사회운동/시민운동이 그렇게 강력한 영향을 미치지 못했을 것이다. 다른 하나는 “지역균열”이다. 민주화 운동에 참여했던 사람들은, 권위주의 체제가 종식되고 민주화만 되면 있던 갈등도 해결될 줄 알았지, 지역으로 쪼개질 것이라고는 전혀 상상조차 못했다. 또한 우리는 인종적으로든, 언어의 차이로 보든, 문화적으로든 세계적으로도 매우 예외적이라 할 만큼 동질성이 큰 나라이기도 하다. 어떻게 보더라도 민주화가 지역균열로 이어진 것은 결코 자연스러운 결과가 아니다. 이 문제를 어떻게 이해해야 할까? 간단치는 않은 문제다.

3) 그 전에, 아마도 지역“균열”이라는 말 자체가 생소하게 들리는 사람이 많을 것이다. 그러면서 왜 “지역주의”라고 하면 될 일을 왜 그렇게 어려운 말을 써야 하는지를 따져 묻는 사람도 있을지 모르겠다. 그러나 다소 생소할 정당론 용어를 가져다 말해야 할 만큼, “실제 있었던 일”과 “이를 해석하는 문제” 사이의 거리는 컸다. 앞서 우리는 정렬(alignment)이라는 용어에 대해 공부를 했는데, 이를 활용해 표현한다면 지역균열이란 “지역마다 유권자와 정당 사이의 정렬구조가 다른 것”을 가리킨다. 경상 지역과 전라 지역, 충청 지역마다 정당체계가 아주 판이하게 다른, 마치 서로 정렬이 달리 된 자동차 바퀴처럼 되어 있는 것을 말한다. 그런데 이를 지역민과 정당이 가진 “지역주의 때문”으로 설명하는 것은, 이게 사실에 부합하는 것인지 아니면 이데올로기가 개입된 해석일 뿐인지는 확정적이지 않다.

이에 대한 본 강사 입장을 묻는다면, 그것은 매우 분명한 이데올로기적 해석에 불과하다는 것이다. 그렇기에 본 강사는 『만들어진 현실 : 한국의 지역주의, 무엇이 문제이고 무엇이 문제가 아닌가』하는 책에서 이른바 “망국적 지역주의론”이라고 요약될만한 그런 이데올로기적 해석이 왜 잘못인가를 분석하기도 했다. 영남이든 호남이든 그 지역의 유권자 대다수가 전혀 지역주의자가 아니라고 가정해보자. 그런 그들에게 과거와 같은 정당 대안이 그대로 제시되었다고 해보자. 결과는 달랐겠는가. 아무튼 지역주의적 해석의 문제는 조금 복잡하기도 하고 오늘은 정당체계에 대한 문제를 다루는 것이니, 다음 시간이 따로 살펴보기로 하겠다.

4) 아무튼 민주화이후 한국의 정당체계가 가진 가장 중요한 특징을 “사회의 갈등구조와 정치의 갈등구조 사이의 괴리”에서 찾는다면, 다른 여러 정치 사회적 현상은 그로부터 파생된 측면이 강하다 할 수 있다. 호남이든 영남이든 아니면 충청이든 지역 혹은 그 지역 시민은 역사적으로나 사회적으로 뭔가 특별한 기질이나 성격을 갖기 때문에 지역마다 정당체계가 다르게 나타났다 할 수 있을까? 지역당을 가진 다른 나라에서 볼 수 있듯이, 전쟁이나 집단적 폭력을 경험해야 할 만큼 지역 간 언어나 인종 종교적 차이라도 있는 것일까? 그렇지 않다면 우리의 지역균열은 다른 균열 혹은 사회경제적으로 더 중요한 균열이 정치적으로 대표될 수 없을 때 나타나는 전형적인 “이차적 균열” 내지 “유사 균열”이라고 할 수 있을 것이다. 당연히 이런 종류의 균열이 갖는 가장 큰 특징은 상황이나 조건이 바뀌면 달라진다는 것이다.

한국의 지역균열은 그간 계속 변화해왔고 앞으로도 변화될 것이다. 지금과 같은 지역균열에 대해서는 영호남 유권자 역시 불만이 없지 않으며, 변화의 계기에 대한 그들의 요구 또한 강렬하다. 안철수 현상은 이를 잘 보여주었다. 안철수 현상이 수도권보다는 지역 내 지배정당으로부터 벗어나고자 하는 호남과 영남에서 더 강렬한 에너지를 얻었다는 것은 주목할 만한 일이었다. 어떤 면에서 보든, 지역균열보다 더 중요한 것은 “사회의 갈등구조와 정치의 갈등구조 사이의 괴리”가 만들어 낸 가장 강력한 특징인 “불만의 정치(politics of discontent)”다. 이는 그간 끊임없이 새로운 정당, 새로운 후보의 출현을 만든 원동력이다. 한국정치의 제1세력은 누구인가? 여당 지지자인가? 야당지지자인가? 새누리당 지지자 내지 민주당 지지자임을 자부심을 갖고 말하는 사람이 얼마나 되는가? 아무리 봐도, 우리사회의 최대 유권자 집단이 기존 정당에 의해 통합되지 않은 “무당파 제3시민”이라는 사실은 앞으로도 한국 정당 정치에 많은 다이나믹스를 제공할 것이다. 이 모든 것은 사회의 갈등구조와 정치적 갈등구조 사이의 “괴리”, “불일치”, “부조응”에서 비롯된 바 크다.

5) 그간 사회와 괴뢰된 낡은 정당체계로부터 벗어나려는 도전은 계속해서 시도되었으나, 문제는 그러한 시도가 조직화의 단계를 넘어 정당이 되는 일은 매우 어려웠다는 데 있다. 그간 있었던 도전 가운데 두 실험은 주목할 만하다. 하나는 진보정당이고 다른 하나는 안철수 현상이다. 둘 다 기존 정당 내부에서의 도전이라기보다 “외생적(externally-originated)” 충격을 특징으로 했다. 진보정당은 기존 보수편향적 정당체계에 대한 “좌측으로부터의 도전”이라고 할 수 있고, 이는 유럽의 경험을 다룬 정당론 책에서 지배적인 주제이다.

안철수 현상과 같이 “기존 정당들의 중간에서 작용한 정치적 충격”도 독일과 이탈리아 등 유럽적 경험에서 잘 다뤄졌다. 흥미로운 것은 그런 중간 정당의 “역학적 효과(mechanical effect)”인데, 그것은 일반적으로 사람들이 생각하듯이 서로 마주보고 있는 두 개의 주요 정당 사이의 거리를 가깝게 만드는 것이 아니라 그들을 서로 분화시키는 효과를 갖는다는 점이다. 이 점을 이해하는 것이 중요한데, 그렇기에 사르토리는 분극화된 정당체계를 특징짓는 요소 가운데 하나를 “중간 정당”의 존재로 꼽았다.

결과적으로 보자면, 안철수 현상은 좌측으로부터의 도전을 뜻하는 진보정당에 크게 실망하게 되을 때 등장할 수 있었다. 즉 좌측으로부터의 충격을 통해 변화가 어려워진 것 아닌가 하는 심각한 회의가 들었을 때, 한국정치 제3시민의 에너지는 기존 거대 두 정당 사이에서 두 정당을 분화시켰으면 하는 기대로 상당히 옮겨졌기 때문이다. 아마 진보정당이 유력한 제3당의 위치를 확보하는 데 성공했다면 안철수 현상이 그리 위력적일 수는 없었을 것이다. 어떤 경우든 강한 제3정당의 충격이 실현되었더라면 기존 정당들 내부에서만이 아니라 정당체계 차원에서도 큰 변화가 이어졌을 것이다. 그랬다면 다원적이고 개방적인 정당체계를 통해 사회의 다기한 갈등과 불만이 민주정치 안으로 훨씬 더 풍부하게 투입되고 통합될 수 있었을지 모른다.

아무튼 결과적으로 두 실험과 도전은 모두 실패했는데, 그 결과는 나빴다. 무엇보다도 서로 마주보고 있는 두 거대 정당 사이의 독과점 구조는 심화되었다. 달리 말하면 정당체계의 폐쇄성은 더욱 강해졌다는 뜻이다. 제1야당이 안철수 세력을 통합해낼 수 있었던 것이 말해주는 바는 이것이다. 동시에 마주보는 여야 주요 정당 사이의 양극화는 심화되었다. 즉, 투표 시장을 독점하는 두 거대 정당 간에 내용적으로는 차이가 거의 없는데도 감정적인 적대는 매우 강렬하게 표출되는 험악한 정치로 퇴행한 것이다. 이처럼 양극화된 정당 정치의 구도는 강해졌지만, 동시에 그에 대한 시민의 불만도 양극화되었다는 사실이 중요하다. 보수적 시민과 진보적 시민 모두 서로에 대해 공격적이고 사나워졌으며, 그런 의미에서 시민사회라는 공론의 영역 내지 공론장 역시 매우 양극화되고 빈곤해졌다.

6) “양극화 정치”와 “양당제”는 다르다. 양당제가 반드시 양극화 정치가 되는 것도 아니다. 두 경우 모두 두 개의 큰 정당이 투표시장을 독과점하는 것은 같지만, 양당제에서는 두 당이 수렴적인 경쟁을 한다면 양극화 정치에서는 두 당이 차이가 적음에도 서로 격렬한 적대의식을 동원한다는 특징이 있다. 또 다른 특징도 있는데, 양당제에서는 두 당 사이의 갈등이 커지면 투표율이 오르는 반면, 양극화 정치에서는 갈등이 아무리 커져도 투표율에 큰 변화가 없다는 점이다. 오히려 무당파 시민들을 정당들로부터 멀어지게만 만들 뿐이다. 거기에서 그치지 않는다. 마주보는 정당 사이의 갈등이 격해지면 개별 정당 내부는 더 단결되어야 하는 것이 일반적인데 반해, 양극화 정치의 특징은 그것이 개별 정당 내부에도 적대적 분열을 재생산시킨다. 차라리 여야 간의 양극화 정치가 낫지, 친노/비노, 친이/친박 등 주기적으로 표출되는 당내 양극화된 갈등 구조가 더 천박하고 저차원적이다. 이 모든 양극화된 정치의 양상을 누가 즐겨 지켜볼 수 있겠는가? 양극화된 정치는 시민을 정치로부터 비판적으로 멀어지게 한다.

확실히 지금의 한국정치는 양극화 정치의 특징과 더불어, 이런 정치에 불만을 가진 매우 비판적 무당파가 존재하고 이 때문에 정당체계가 끊임없이 불안정한 상태를 지속하고 있다는 특징을 갖고 있다. 이에 대해서는 이어지는 강의에서 다시 이야기하겠지만, 이론적인 논평 한 가지만 하고 넘어가겠다.

7) 기존의 정당론에서 (독일의 전 간기 바이마르 체제 때나 전후 이탈리아 정치에서 볼 수 있었던) “양극화된 다당제"에 대한 이론은 있었지만 ”양극화된 양당제“에 대한 이론은 없었다. (합리적 선택이론의 관점에서 정당론을 이론화했던) 앤서니 다운스(Anthony Downs)에게서 볼 수 있듯이, 양당제는 당연히 수렴적이고, 그게 또 합리적인 일이라고 여겼기 때문이다. 그런 의미에서 (우리에 앞서 전형적인 양극화된 양당제의 양상을 보여주었던 미국과 더불어) 오늘의 한국정치 정당론에 새로운 도전거리를 제공하고 있는 것으로 보인다. 이에 대해서는 정치학자들의 연구과제로 남기면서, 오늘의 강의를 마치기로 하자.