[미래정치센터?영광군민신문 동시게재 칼럼]

민주화 이후의 지방자치
- 근 20년의 지속적 발전과 최근 3년의 급격한 후퇴, 향후 발전의 길 -

고 광 용(미래정치센터 연구위원)

민주화 이후의 지방자치

고려대 최장집 교수님의 ‘민주화 이후의 민주주의’는 87년 민주항쟁 이후, 한국민주주의의 기원과 구조, 변화를 다루면서, 새로운 위기를 지적하고 발전과제를 제시한 책으로, 2000년대 많은 사람들의 인기를 끌며 읽혀져 왔다. 지방자치는 흔히, ‘풀뿌리 민주주의’라 불리며 민주주의와 긴밀한 관계를 갖는다. 지방자치는 지방분권 구조가 서비스 제공과 업무수행 면에서 보다 효율적이고, 주민 요구에 더 민감하게 반응함으로써 지역주민의 삶의 질을 높이기에 민주주의를 공고화 시킨다는 의의를 갖는다.

87년 민주화 이후, 가장 먼저 도입된, 아니, 박정희 정권이 무기한 전면 중단시켰다 재실시 된 것이 지방자치다. 민주화의 상징 김대중 대통령이 ‘지자제 없는 민주화’는 인정할 수 없다며, 정치생명을 건 투쟁 끝에 부활된 것을 우리 역사는 또렷이 기억하고 있다. 1991년 지방의원 선거, 1995년 지자체장 선거 실시와 함께, 지방자치가 시작되어, 현재 20년이 지난 시점에 지방자치의 제도화 및 성숙 단계에 이르고 있다. 결국, 민주화 이후의 민주주의의 발전이 우리사회에서 중요한 만큼, 민주화 이후의 지방자치 또한 우리에게 중요하다.

근 20년 간 지방자치의 지속적 발전과 한계

지방자치는 1991년 부활이후, 지방분권 확대, 주민참여 증대와 더불어 근 20년 간 지속적인 발전을 거듭했다. 특히 노무현 정부는 지방분권 로드맵을 실시하고, 참여정부 기치를 내걸며, 시민참여 역량증진 및 제도화에 역점을 기울이며, 지방자치 발전을 견인하였다. 지방분권은 사무?인사?재정분권이 핵심인데, 자치사무 비율이 김대중 정부에 41.7%에서 이명박 정부에 63.5%까지 증가로 사무분권이, 기구?정원 승인권 대폭 이양, 총액인건비제 실시, 지자체 내 지방직공무원 98%로, 인사분권이, 지방교부세율 상향(13.2%→19.24%), 지방채발행 총액한도제 및 지방소득?소비세 도입, 탄력세율제 확대 등으로 재정분권 수준이 고루 높아졌다. 아울러 주민조례 제정?개폐 청구제도, 주민투표제, 주민소송, 주민소환제, 주민참여예산제도 등 다양한 주민참여제도가 만들어졌다.

한편, 근 20년간 지방자치 발전에도 불구하고, 형식적 제도화에는 성공했을지 모르나, 실질적 성숙화는 진전을 이루지 못했다. 사무 3할 자치(국가?지방사무 7:3), 재정 2할 자치(국세?지방세 8:2)로, 일(사무)는 줬는데, 돈(재원)은 주지 않고 있다. 중앙정부는 지자체 행정사무 감사?조사권, 지방세 과표?세율결정권, 지방재정 60%의 지방재정조정제도(교부금?보조금)을 갖고 있어 중앙정부 의존성은 여전히 큰 상황이다. 다양한 주민참여제도가 도입됐으나, 그 기준이 엄격하거나 인지도가 낮아 제대로 활용되지 못하고 있다.

최근 3년 지방자치의 급격한 후퇴 : 박근혜 정부 지방자치 10대 후퇴?파괴

그러나 박근혜 정부 최근 3년간, 지방자치는 후퇴일로를 거듭하고 있다. 시행령 정치를 통해 중앙권력이 더욱 강화되고, 자치권(입법?행정?조직?재정)은 총체적으로 침해되고 있다. 구체적으로 박근혜 정부 10대 지방자치 후퇴?파괴 실정을 거론해보면 다음과 같다.

첫째, 누리과정 예산 2.1조원을 지방교육청에 전가시키며, 국가책임을 방기하고 있다. 둘째, 박근혜 정부의 지방 사무이양 실적은 0이다. 셋째, 사회보장제도와 유사중복 지자체 복지사업은 행정자치부와 협의 미 이행시 교부세 삭감 조치를 하며, 삭감대상 지방 자율복지사업 1,496개, 관련 예산 약 1조원에 이른다. 넷째, 특별시 자치구 의회 및 광역시 자치구 폐지를 추진하고 있다. 다섯째, 교육감 직선제 폐지 시도, 교육부의 교육감 직무이행명령 불이행 고발 등으로 지방교육자치를 침해하고 있다. 여섯째, 행자부는 「지자체 예산편성 운영기준」을 강화하여 하달했다. 기준에는 자치권을 총체적으로 침해하는 독소조항을 담고 있다. 일곱째, 지자체 고유세원인 지방소득세 세무조사권 박탈을 추진하고 있다. 여덟째, 공정거래위원회는 각종 지역경제 활성화 지원 조례를 경쟁제한 조례로 간주하고, 무분별한 조례폐지를 요구하고 있어, 자치입법권 침해가 심각하다. 아홉째, 취등록세 면제, 지방세 감면 정비, 담배값 인상, 복지재원 전가 등 지자체와 상의 없는 중앙정부의 일방적 결정으로 지방재정 건전성은 날로 악화되고 있다. 열째, 이러한 지방재정 악화 책임을 지자체에 덧씌우는 지자체 파산제를 도입하고 있다.

지방자치의 성숙과 발전과제 모색

지방자치! 험난하지만, 아직 갈 길이 멀다. 경제적 사고를 가진 효율론자들은 지방자치를 중복과 비효율로 낙인찍는다. 그러나 시행착오 끝에 성숙된 지방자치체제는 가외성을 갖기에 오히려 신뢰성?안정성을 높이고, 오류를 줄여 효율적이다.

지방자치는 지방분권과 주민참여, 자율과 책임이 금과옥조다. 사무?재정 모두 4할 자치 시대를 지향해야 한다. 지방재정에 영향을 주는 정책결정은 반드시 지자체협의체와 함께 하고, 지방세 세목?세율결정권 또한 점차 지자체협의체에 이양해야 한다. 보조금을 제외한 재원사용은 지방에서 알아서 하고, 그 재정악화 책임도 지방 몫이다. 이는 지방의회 역량강화, 주민참여 증대로 가능하다. 지방의회 유급보좌관을 통한 전문성 강화, 주민참여제도의 기준 완화와 적극적 홍보 및 활성화가 그들의 책임성을 높이는 가장 빠른 길이다.

[영광군민칼럼]