<정책논평>

정의당은 공정위 TF가 중간발표(11.12)에서 ‘공정위 전속고발권의 일부 폐지’, ‘지자체와 협업’, ‘과징금 수준 상향’, ‘사인의 금지청구권 도입’ 등의 개선방안을 포함한 것에 대해 대체로 긍정적으로 평가한다.

먼저, 공정위의 전속고발권을 갑을관계가 심각하지만 현실적으로 공정위의 인력 한계 등으로 인해 공정위가 모두 다루기 어려운 유통3법(가맹.유통.대리점법)에 한하여 폐지하기로 한 것은 매우 유감이다.

현행법상 공정거래법 등의 위반행위에 대해서는 공정위의 고발 없이는 검찰이 공소를 제기할 수 없다. 그동안 공정위가 고발권 행사를 지나치게 소극적이고 자의적으로 행사해옴에 따라 사실상 기업에게 면제부로 이용되는 등 법의 형평성에 어긋난다는 비판을 받아왔다. 그러나 정의 구현과 범죄 예방을 위해서는 경제법 위반행위에 대해서도 누구나 고발할 수 있도록 하여 행정당국의 적법한 수사와 사법당국의 판단을 받도록 하는 것이 바람직하다.

이번 중간발표에 갑을관계가 심각한 유통3법 부문에 대해서는 공정위의 전속고발권을 폐지하기로 한 것에 대해 그 방향은 긍정적이지만 그 대상이 모든 경제법(공정거래법, 하도급법 등)의 불법행위로 확대되지 못한 것은 매우 유감이다.

지방자치단체와의 협업과 과징금 수준 상향 조정 방안에 대해 긍정적으로 평가한다.

피해자 개인에게는 커다란 피해를 주고 생계를 위협하는 중대한 불공정거래행위임에도 불구하고 공정위의 인력 한계 등으로 인해 조사하지 못하는 경우가 많을 것이다. 공정위와 지자체가 협업할 경우 공정위 업무의 사각지대가 축소되고 사건처리 기간도 줄어들 것으로 기대한다. 이번에 행정수요가 많은 가맹분야에 우선하여 추진하기로 하였는데, 추후 점진적으로 협업분야를 확대해 나가기를 기대한다.

또한 선진국에 비해 낮은 현행 과징금 수준에 대하여 위반행위 유형별 부과기준율 및 정책과징금 상한을 2배 상향하기로 한 것은 불법행위 예방효과를 높이는 데 기여할 것으로 예상된다.

‘사인의 금지청구권’을 도입하기로 한 것에 대해 높게 평가한다.

공정거래법 등의 위반행위는 일반적으로 침해행위의 효과가 계속적으로 유지되고 일단 손해가 발생하면 이전의 상태로 원상회복할 수 없는 경우가 많다. 그럼에도 위반행위자가 재벌대기업이거나 피해자의 손해액이 소액인 경우 경제에 미치는 영향, 인력 부족 등의 이유로 공정위가 소극적인 자세를 보일 가능성이 있다. 따라서 공정거래법 등의 불법행위에 대하여 공정위의 처분만 의존하지 않고 사인이 법원에 금지청구를 할 수 있도록 하는 것은 피해자의 권리보호 측면에서 바람직하다. 이에 정의당은 이번 공정위 TF가 발표한 ‘사인의 금지청구권’을 도입하기로 한 것에 대해 높게 평가한다. 이번에 유통3법, 하도급법에 대해서는 모든 위반행위에 대해 금지청구를 인정하고 공정거래법상 불공정거래행위에 한정하는 방안과 모든 위반행위를 대상으로 하는 방안이 함께 제시되었는데, 최종결정시 모든 행위를 대상으로 할 것을 제안한다.

이번에 징벌적 손해배상제의 공정거래법, 유통업법 등에 신규도입, 기도입된 하도급법, 가맹법, 대리점법 등의 대상 확대, 손해액의 배수가 복수안으로 제시되었는데, 최종발표 시에는 예방효과 강화를 위해 넓은 범위를 대상으로 하고 손해액의 10배 이내로 강화된 방안으로 확정되기를 바란다.

일반적인 손해배상은 손해액의 입증 곤란 등으로 인해 과소배상의 가능성이 크다. 그리고 갑을관계에 있는 경우 거래관계가 단절될까봐 정당한 권리임에도 불구하고 을이 갑을 상대로 손해배상 소송을 제기하기가 쉽지 않다. 이러한 이유들로 인해 가해자가 얻는 이익이 피해자에 대한 손해배상액보다 크거나 피해자가 소송을 제기할 가능성이 높지 않다면, 손해배상제도가 이익침해 행위를 예방하는 효과는 상당히 제한적일 수밖에 없을 것이다. 이에 이번에 공정위 TF 중간발표에 징벌적 손해배상제의 신규도입(공정거래법, 유통업법 등), 도입확대(하도급법, 가맹법, 대리점법 등), 손해액의 배수가 복수안으로 제시되었는데, 최종발표 시에는 넓은 범위를 대상으로 하고 손해액의 10배 이내로 강화된 방안으로 확정되기를 바란다.

또한, 원고의 경제력이나 피고의 사회적 위치 등으로 인해 실질적으로는 공정하지 않을 수 있기 때문에, 다음과 같은 제도 보완을 통해 실효성을 높일 필요가 있다.

현행 손해배상요구금액에 비례하는 인지세는 상대방에 비해 경제적 약자인 하도급 수급업자나 가맹사업자 등에게 상당한 부담이 된다. 갑질로 피해를 입은 을이 자신의 권리를 되찾기 위한 징벌적 손해배상소송에서도 경제적 이유로 불리한 위치에 있을 수밖에 없다면 공정하다고 할 수 없다. 따라서 손해배상금액이 일정금액 이상인 경우 인지세를 일정액으로 하여 소송의 경제적 문턱을 낮출 필요가 있다.

또한 미국처럼 사실심리가 개시되기 전에 당사자 서로가 가진 증거와 서류를 상호 공개하도록 하고, 나아가 소송이 예견되는 시점부터 양 당사자는 분쟁과 관련된 모든 정보를 수정하거나 삭제하지 않고 보존할 의무를 지우는 증거개시(디스커버리)제도를 도입할 필요가 있다. 예를 들어 자동차 급발진이나 의료사고 시 자료를 독점하고 있는 제조업체와 병원이 관련 자료를 감추거나 제출을 거부한다면 공정한 재판결과를 기대하기 어렵다.

기업분할명령(또는 청구)제를 도입할 것을 제안한다.

우리나라 재벌대기업들에게 경제력이 집중되고 시장에서 독점력을 확대할 수 있었던 이유 가운데 하나가 과거 정경유착에 힘입은 각종 특혜임을 부정하기 어려울 것이다. 이들 재벌대기업들이 불린 몸집을 이용하여 계열사 일감몰아주기, 갑을관계에서의 불공정거래행위 등 의도적이고 부당한 방법으로 독점력을 형성.유지하여 시장이 경쟁제한이 된 경우에는 특정 경쟁제한 행위만을 규제하는 방법으로는 시장경쟁을 회복하는 데 한계가 있다.

따라서 독점사업자가 부당한 독점유지행위를 지속할 때 시장경쟁을 회복하기 위한 정부의 다른 모든 행태적 시정조치(behavioral remedies)들이 효력이 없을 경우를 대비하여 구조적 시정조치(structural remedies)인 기업분할명령(또는 청구)제가 필요하다. 비록 수십 년에 한두 차례의 조치가 발동된다고 하더라도 동 제도의 존재가 갖는 잠재적 규율효과가 크기 때문에, 이러한 정책수단이 법적으로 가능한 경우와 그렇지 않은 경우는 장기적으로 커다란 차이를 가져올 수 있다. 최종발표 시에는 기업분할명령(또는 청구)제를 도입할 것을 제안한다.

마지막으로 이번 공정위 중간발표에 포함된 개선방안들이 소송 남발을 가져올 것이라는 주장을 경계한다.

이번 중간발표에 포함된 개선방안들은 일부에서 소송이 남용될 가능성이 있다고 지적받아 왔다. 그러나, 소송의 남용 가능성은 이들 제도에서만 나타나는 특유의 문제가 아니며, 더구나 이들 분야에서 현재 문제가 되고 있는 것은 소송 남발이 아니라 소송할 유인이 충분하지 않아 필요한 소송도 하지 않는 것이다. 또한 동 제도들이 시행되더라도 뻔히 패소가 예상된다면 상당한 시간과 비용을 들여가면서 악의적으로 소송을 제기할 가능성은 거의 없다.

그리고 소송의 남용과 증가는 구분해서 생각해야 한다. 소송의 증가는 공정거래위원회 업무의 사각지대가 존재하고 있음을 의미할 수 있다. 소송이 증가하면 법원과 해당기업의 업무가 늘어나면서 어느 정도 사회적 비용이 증가하게 될 것이나 불공정행위와 이로 인한 피해를 예방함으로써 얻는 사회적 편익이 그보다 훨씬 클 것이다.

2017년 11월 12일

정의당 정책위(의장 김용신) / 문의: 강훈구 (02-788-3310)